攻坚2021：中山“镇能量”从哪里来

何伟楠罗丽娟

辛丑初春，惊蛰之时。中山两会刚刚落幕，各镇街相继公布未来五年蓝图，一个有别于传统打法的、全新的镇域经济发展轨道展现在我们面前。

镇域经济是中山经济的主战场，曾成就中山作为广东“四小虎”的辉煌。如今，镇街仍是中山推动高质量发展的主阵地，寄托着“重振虎威”的希望。在“十四五”开局之际，在“双区”建设之时，新征程上，再兴制造业、重塑镇域经济形态，比以往任何时候都要迫切。

去年10月，中山市委十四届九次全会讨论了《中山市重大产业平台划定实施方案》，“3+4”重大产业平台被提升到全市“头号工程”的高度。

这是一场至为重要的体制变革。通过跨镇街打造重大产业平台的方式，中山再一次对资源统筹、产业布局进行深入思考。四十多年来，中山敢为人先，摸着石头过河，探索镇域经济发展的可行之道，在特殊的行政架构下创新实践，完成了产业经济发展模式的自我塑造；今天，中山刀刃向内，以全新的思路除弊革新，追求镇域经济发展模式的再突围、再升级、再腾飞。

“十四五”开局，中山25镇街的攻坚战已经打响。

一

中山经济腾飞的改革轨迹中，一直都有镇兴盛的轨迹。中山的产业经济发展，注定带有浓重的镇域色彩。

1988年，改革开放进入第10个年头。这一年2月27日，中山城区中心位置的一座办公楼前，人们簇拥着一张有大红花装饰着的白色牌匾，热烈的掌声中，中共中山市委员会正式挂牌，中山正式由县级市升格为地级市。

由于此前的各建制镇保持不变，也未设立新的县级行政机关，中山“市直管镇”的“直筒子市”行政架构就此确立。

这是中山发展史上一个承前启后的里程碑式事件，决定了中山未来数十年发展历程标志性的镇域经济底色。

在此之前，中山得改革开放先天之利，各乡镇利用毗邻港澳的优势，大力承接“三来一补”业务，个体经济、乡镇企业迅速兴起，为中山制造业勃兴点燃了火种。由此，在传统行政体制下的小城镇上，迅速完成了从农业县向工业市（县级）的华丽转型，为后来专业镇经济的发轫形成了重要的产业基础。

根据《中山市志》记载，跨入20世纪80年代以后，中山全境工业总产值以平均每年25%的增幅持续快速增长；到1987年，中山村办工业产值达6.4亿元，工业总产值已超过26亿元，在工农业总产值中所占的比重达70%，在社会总产值中的比重上升到47%，工业经济已成为全市经济的首要支柱。

中山市升格为地级市之后，镇在发展历程中的分量变得更重：

一是扁平化的管理。在“市直管镇”的“直筒子”行政架构中，镇所对应的行政权限等级，超越了传统行政体制中的建制镇，这一状况，在日后中山持续推动的简政强镇事权改革中愈加凸显。

二是资源能级之重。在扁平化的行政管理体制下，各镇街先行先试，传统产业遍地开花，镇域发展能级决定了市域产业格局。

这两重特殊因素，成为中山以镇域经济为中心的发展格局形成的关键，奠定了中山专业镇经济腾飞的基础。

二

专业镇经济，并非中山特有，但中山确实一直致力于将专业镇经济做到极致。

中山镇域经济，在后来的发展历程中，逐渐在产品端呈现出一种显著的特点：在市场经济环境下，镇域范围内的生产资源要素逐步向一两种产品的专业化生产领域集聚，而这种产品优势又进而推动了镇域经济的迅速发展。

在《论专业镇经济的发展》一文中，广东省社会科学院原院长王珺将这种“集中于某一两种产品优势获得迅速发展的乡镇经济”概括为“专业镇经济”。

到20世纪90年代中后期，中山开始推动专业镇经济发展向“产业集群”发起冲击。2000年，《中山市工业发展“十五”计划和2015年远景目标纲要》公布，明确提出以“一镇一品”为基础，培育产业集群。

打造“一镇一品”的产业集群，是中山追求专业镇经济升级发展的高阶目标，既为中山专业镇经济发展指明了方向，也进一步推动了更多专业镇产业集群的形成。最经典的例证，就是港口镇的转型历程。

2007年，中山市已有12个专业镇。虽然港口镇尚未明确自己的“一品”如何打造，但在这一年，港口镇启动了一项产业调研，结果发现中山市游戏游艺产品占全国市场份额高达七成，而国内当时生产游戏机的龙头企业金龙游乐设备有限公司、智乐、金狮等游戏游艺机生产企业已落户港口，加之金马、世宇等多家著名的游戏游艺机生产企业也有意到港口发展。港口据此决定，创建国家级游戏游艺产业基地。

2008年10月，中国游戏游艺产业基地正式落户港口镇。同年，中山市首届游博会成功举办，贸易成交额已达12.3亿元。

港口镇的发展模式，也是中山专业镇经济崛起的一个代表：因势利导，在市场的带动下迅速集聚产业链。

“一镇一品”发展思路，让中山市、镇两级都较为统一地形成了要打造“区域品牌”的目标，这促进了中山专业镇产业集群不断升级发展。

在政府的引导和市场的调节下，产业资源在镇域版图上集聚并形成差异化分布，古镇灯饰、小榄五金、沙溪服装、大涌红木家具、南头家电、东凤小家电、黄圃腊味等专业镇特色产业集群逐渐形成。

镇域特色产业集群的形成，成为中山专业镇经济影响力达到顶峰的重要标志。

截至2020年上半年，中山市拥有18个省级专业镇和38个国家级产业基地；形成了23大产业集群，其中千亿级产业集群有3个、百亿级产业集群12个，广东省专业镇密度最高的城市。

三

没有哪一种发展模式可以一劳永逸。

在改革开放40多年的历程中，中山依托体制改革、资源引进，推动了支柱产业的转型发展，探索形成了具有自身特色的专业镇经济模式。不同于一般城市“摊大饼”城镇化模式，在中山的专业镇经济样本中，城市以镇域经济为阵地，以产业的确立和发展吸引人口集聚，以扎实的工业化基础支撑产城融合，持续做强城镇，走出了“摊小饼”“多点开花”的快速城镇化模式。

根据中山市统计局公布的《2019年中山市国民经济和社会发展统计公报》，截至2019年末，中山市常住人口城镇化率为88.40%，高于全省、全国水平。

过去，中山的成功之处在于，在“市管镇”的特殊行政体制下，充分发挥行政体制的优势做强了“一镇一品”的专业镇经济，镇域经济飞速发展，带动了城镇化进程，进而反哺城市发展，带动城市经济腾飞。但同时，为了推动镇域经济持续快速发展，中山不断推动市级简政放权改革。镇级行政职权不断强化，市级统筹能力则相对减弱，这使得镇域经济发展缺乏全市“一盘棋”规划的短板日益凸显。镇街“各自为政”筑起难以破除的行政藩篱，各镇产业发展方式趋于同质化，导致了资源粗放利用等一系列问题。

经过几十年发展，中山传统专业镇经济发展模式面临产城转型发展的双重挑战。

在新的历史时期，中山经济社会发展需要面对的现实是：以传统专业镇为主的发展模式难以为继，专业镇竞争力下降，传统产业增速放缓；以土地扩张为主的发展模式难以为继，土地使用粗放、低效开发比较突出；以镇街为主导的发展模式来落实创新驱动发展难以为继，对高端要素吸引力和承载力不足；以现有城镇空间布局建设宜居城市难以为继，城镇建设“摊小饼”、资源利用碎片化有待克服。

为了解决这一发展问题，早在1992年，中山市就首次提出了“组团式发展”的概念。在此后的20多年间，中山不断完善这一战略思想。2017年4月，中山正式启动实施“组团式发展”战略，将全市25镇街分成中心组团、东部组团、东北部组团、西北部组团和南部组团五大组团。

中山规避了难度较大的调整行政区划的改革措施，选择保留“市管镇”行政架构不变，建立市级统筹“组团”的柔性机制。这一改革的目标很明确，就是为了打破专业镇经济格局下“各自为镇”的镇域壁垒，为统筹全局、谋划长远的高质量发展铺平道路。

中山专业镇“各自美丽”之后，一场“分久之合”已是必然。

四

“组团式发展”战略确立后，中山需要回答的问题还有很多。

从本质上来说，“组团”是镇街抱团形成的经济区，而不是通过撤并形成的行政区。建立组团，只是完成了镇街“抱团发展”的架构性设计，理顺了体制上的问题。

另一个层面上的机制问题是：通过什么具体的方式，才能真正跨越行政界限，完成发展资源的重新整合和分配，实现全市“一盘棋”的统筹规划发展？

“组团式发展”战略启动实施3年多之后，中山也找到了更加有力的抓手。

2020年10月20日，中山市委十四届九次全体讨论了《中山市重大产业平台划定实施方案》。根据该方案，中山市将通过全市“一盘棋”和跨镇跨街统筹，划定若干个万亩产业平台，推动产业升级、空间提质和产城融合。加快推进火炬开发区、翠亨新区、岐江新城三个核心平台开发建设，推进四个万亩级产业平台前期工作。跨镇街建设“3＋4”重大产业平台被提升到了全市“头号工程”的高度。

过去40年，中山围绕镇域经济以产业化促进城镇化；当下，中山正在探索通过强化市级统筹，跨镇街打造全新的重大产业平台，以产业“组团式发展”的具体思路，推动新型城镇化进程和产业转型升级步伐。

中山跨镇街统筹建设重大产业发展平台，进一步摸清了城乡发展空间资源的家底，通过一系列体制机制改革，把现有的土地资源集中到市级统筹规划，让“组团式发展”战略走出架构设计蓝图，落实到实体平台建设层面，让镇域经济产业转型升级找到了重要载体，推动改革迈出了务实一步。

今年1月29日召开的中山市委十四届十一次全会指出，要做强重大产业平台“头号工程”，加快形成“3＋4”产业发展空间格局；要做强改革“关键一招”，深化城乡管理体制改革，加快形成高质量发展体制机制。

今年中山两会期间，中山市第十五届人民代表大会第八次会议透露，中山将深化行政体制机制改革，探索推动翠亨新区与南朗镇、火炬开发区与民众镇统筹整合发展。

跨镇街统筹建设“组团式”重大产业平台的同时，积极探索镇街之间的统筹整合发展，中山正多管齐下、多措并举，探索革除专业镇经济模式弊病的有效方法。

“力，形之所以奋也。”全新的统筹力，正在全面加码。

当下的中山，坚信专业镇依然是支撑中山未来经济发展的中流砥柱，握住市级的这股统筹力，带动专业镇经济模式纠偏归位，一定能找回推动中山经济高质量发展的全新驱动力。

五

回望2020年，我们可以发现中山项目落地的两个比较重要的节点：

一个发生在年头——“3·28”经贸交流会开幕式前，在岐江新城举办一次重点项目集体动工仪式；

一个发生在年尾——12月2日，在翠亨新区举行重点项目动工仪式。

这是中山去年举行的两次重点项目集中动工仪式，落户项目基本集中在总部经济、高端制造、健康医药、高端服务业领域——“高精尖”特征明显。

为什么是翠亨新区和岐江新城？偶然之下有必然。

翠亨新区和岐江新城，是中山两大城市新中心，其建设版图，近年来都经过了修改和调整。如果把两大城市新中心的建设目标，放在中山过去40年来的发展历程中观察，我们可以发现，翠亨新区和岐江新城最新的规划调整，提出了一个有别于过于40年的城市发展概念，就是现代化都市圈建设的概念。

在这之前，一直以镇域经济为主的中山，城市配套跟着工业园区的发展进行布局，是一种点状的分布，相对比较散。这两个新城，实际上提出了中山新时期的一种“强心”战略：把中心城区的带动力、吸引力做出来。

怎么做？中山的策略，就是在“双区”建设背景下，对两个新城的城市功能规划进行了提升。如果在城市新中心、新封面的目标下来布局产业，我们会发现翠亨新区、岐江新城的业态对城市配套的要求，是比较高的；对高端服务业的布局，是相对偏重的。

中山市提出的“3+4”重大平台，总规划面积超过470平方公里（70.5万亩），目标就是做好“东创、西强、南育、北拓、中优”大文章，夯实东部环湾创新发展带，优化提升西部优势产业升级带，全面对接深圳“西协”战略。全会提出，要集中优势资源连片打造翠亨新区、火炬开发区、岐江新城3个核心平台，总规划面积超过270平方公里（41万亩），构建深中产业拓展走廊核心区，全力支持深圳先行示范区建设。

中山七大平台的布局，从某种意义上是在反思城市发展模式基础上的一次转变，要对接深圳、要提升配套，在城市功能的服务性方面开始下重本、下功夫。

在这方面，翠亨新区就是一个典型的代表。从翠亨新区近年来经历的控规调整，我们可以发现一个明确的信号：城市发展方向和发展路径要通过高规格规划来指引，根据新的城市功能定位和新形势发展要求，进一步统筹城市建设与产业发展、近期建设与长远发展的关系。

这是跟以往“工厂开到哪儿道路修到哪儿”的“摊大饼”模式截然不同的城建思路。梳理翠亨新区规划调整的内容可以发现，中山对城市新中心的建设，更注重科技创新和产业发展、彰显滨海城市形态、落实生态优先理念、突出产城融合、体现集约开发。

比如在科技创新上，以科学城为核心，以建成生物医药科技国际合作创新区为目标，围绕政策体系支撑与科技创新保障、公共技术服务与科技成果转化、科技创新平台搭建与重大科学装置布局、现有科技资源整合与高端创新团队引进，目的是对标国际科技创新中心建设；

比如在产业布局上，加快创新要素集聚，最终形成科学研究、创新研发中试转化、总装测试、临床试验、示范推广为一体的生物医药全要素创新链，构建以生物医药为主导产业，以总部经济为主要业态，以科技研发、成果转化为核心的完整产业链；

比如在景观设计上，计划打造3.5公里长东西走向的城市景观中轴线，依托环岛岸线退让和岸线道路系统及生态景观系统打造，塑造27公里长的滨海天际线，最终呈现湾区城市形态和滨海风貌国际化现代化滨海城市目标；

“规划指引”对于这个中山城市新中心建设所能实现的意义，远远大于此前的中山传统专业镇的建设实践。以翠亨科学城为例，曾面向全球公开征集具有前瞻性与创新性的城市设计理念和空间方案。这也代表了中山新时期镇街城市建设的一个方向：以国际化视野、前瞻性思维、创造性设计，指导片区高水平规划、高标准建设。

六

需看到的是，无论是中山市级层面对“3+4”平台的布局，还是各镇街对产业布局、协同发展的思考与布局，并非对原有的发展模式进行否定，而是在新的机遇下所进行的一次优化整合，即通过更为合理和高效的资源配置方式来做大镇区的存量。

在这个过程中，在新窗口期抢抓新项目、新平台、做好增量文章固然重要，如何扶持传统优势产业转型升级、做好存量文章同样重要。

在未来各组团的发展规划中，存量意识与增量意识应该占到同等比重，如此才能在抢跑过程中兼顾“稳”与“快”的问题。

善谋者远行，实干者乃成。攻坚2021，中山“镇能量”将从敢拼敢干、善为善行的突围中而来。

南方日报珠三角新闻部出品

监制：胡智勇何又华

策划：龚晶

统筹：罗丽娟

编辑统筹：殷剑锋高静宁

版式统筹：莫迪

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