论非政府组织的兴起与公共性的扩散
实质公共性的实现只能在服务型社会治理模式中才能实现。公共行政的本质在于它的公共性追求，正因为此，公共行政的发展史就是一部追求公共性的历史。但在如何追求公共性的问题上，不同学派及学者理论观点各异，对于威尔逊、古德诺等西方公共行政的奠基者而言，公共行政的公共性实际上具体表现为它的效率追求，即公共行政的公共性在于它能高效地完成专门的任务。但是，公共行政的效率追求受到了弗里德里克森等民主行政理论家的批评，弗里德里克森认为，公共行政的目标和理论基础应该包括社会公平，即公共行政在高效率提供公共服务的同时更应该注重社会公平。显然，民主行政理论的主张在一定程度上改变了公共行政效率中心主义的价值取向，使公共行政向它的公共性目标上更近了一步。从表面上看，民主行政的理论主张与传统公共行政观点存在迥然的差异，但实际上，二者本质上是相同的，它们的共同点在于均主张通过政府官僚制组织来实现公共行政的公共性。在评价民主行政等参与治理理论时，张康之教授认为，“在参与治理思维图式中……较多情况下表现为由政府主导而由各种社会力量参与的治理过程。这一图式所包含的实际上是社会治理体系中的中心-边缘结构”。但是，以政府为中心的“中心-边缘”结构治理方式在人类社会后工业化的背景下面临着控制失灵的问题，这也直接导致了新公共管理运动的产生，同时打破了政府垄断公共性的局面。新公共管理的服务外包“把原先界限分明的治理主体和客体间关系打乱，使治理者与被治理者之间的边界模糊了”，非政府组织等社会主体也获得了公共性，由此造成了公共性的扩散。公共性的扩散具有极其重要的意义，它预示着政府垄断公共性时代的终结，也预示着一种新的治理模式——合作治理即服务型社会治理模式的诞生。
新公共管理运动在非政府组织的兴起中起到非常重要的促进作用。新公共管理运动有其既定的背景。一方面，新公共管理改革是西方国家为解决政府财政赤字、政府失灵以及各种社会危机而采取的改革措施；在另一方面，新公共管理改革实际上则是人类社会后工业化的产物，是政府在新的时代背景下对自身行为方式的不断调适，以不断适应高度复杂的改革行动。新公共管理运动在非政府组织的兴起过程中起到重要的促进作用。一方面，西方的福利国家危机使非政府组织提供公共服务更受青睐。另一方面，非政府组织在公共服务供给中已经表现出了一定的优势和特点。这些组织通常以规模小、灵活性强为主要特点；同时它能促进社会资本的累积。在新公共管理改革中，非政府组织提供公共服务的优势得以进一步凸显，这同时进一步促进了非政府组织的发展。也就是说，新公共管理改革运动的改革政策在一定程度上赋予了非政府组织进一步发展的空间。新公共管理改革在促进非政府组织兴起的同时，它的私有化改革也同时导致了公共性的扩散。伴随着新公共管理私有化改革，政府作为公共服务和社会治理主体的垄断地位被打破，非政府组织由于承担公共服务供给而具有了一定的公共性，由此造成了公共性的扩散，公共性从原来公共领域中的政府扩展到私人领域中的非政府组织身上，即非政府组织由于能够承担公共服务供给的责任而具有了公共性。
当然，非政府组织的社会公共性与政府的公共性有较为显著的不同。政府的公共性是法律所赋予的，政府必须反映人民的意志，为公共利益进行行政管理和社会治理。因此，政府的公共性是一种以国家法律为基础、以公共财政税收资源为保障、以行政人员为实现主体的公共性类型。非政府组织的社会公共性显然与政府的公共性存在明显的不同，它更具有社会性和自愿性等特征。具体而言，非政府组织的社会公共性特征主要体现在以下几个方面：第一，非政府组织的社会公共性表现在它提供公共服务主要来源于政府的委托或授权；第二，非政府组织的社会公共性表现在非政府组织能够反映市民和公众的多样化需求；第三，非政府组织的社会公共性表现在它的财政来源并不主要依靠公共财政；第四，非政府组织的社会公共性还表现在它的组织成员来源于市民社会。
在政府作为公共性唯一实现主体的管理行政背景下，公共行政本质上追求的是一种形式公共性。张康之教授认为，虽然管理行政已经具有公共性的属性和特征，但是，管理行政的公共性在本质上属于形式公共性，它在实质公共性方面则显得较为薄弱。管理行政之所以只是一种具有“形式公共性”的行政类型，关键在于它无法真正实现公共利益，无法正确处理个人利益与集体利益的矛盾；也在于管理行政的技术主义取向以及工具理性至上的价值理念。也就是说，管理行政之所以是一种形式公共性，主要在于它无法真正实现公共利益。管理行政无法实现公共利益的原因则在于它是一种单中心的行政类型。但是，当非政府组织等公共服务主体兴起之后，非政府组织不但促进了公共性的扩散，而且在一定程度上，非政府组织也促进了实质公共性的实现。第一，非政府组织提供公共服务，能够协助政府更好实现公共利益和满足人们多样化的公共服务需求。非政府组织来自多个领域，这使非政府组织适合提供多种多样的服务，从而更能满足人们多样化的需求。非政府组织能够提供适合公众需求的服务。由于非政府组织来自社会具有草根性的特点，往往更能捕捉到社会的需求，从而能够提供更加个性化和多样化的公共服务。同时，非政府组织能够弥补政府资源的不足。第二，非政府组织参与社会治理促进了公共行政的公开性。非政府组织由于提供公共服务而成为社会治理的主体，这就要求政府需要为非政府组织提供各种公共服务方面的信息。第三，非政府组织促进了社会资本的生成，为实质公共性的实现提供和谐社会基础。一方面，非政府组织能够促进人们之间参与网络的形成，另一方面，公众参与网络能够促进政府与公众的良性互动，从而形成政府与社会和谐共处的局面。当政府与社会能够达到良性互动的时候，政府与社会之间便能够较好地互通信息。对于社会而言，社会能够较为准确地将市民社会的意见反馈给政府，而对于政府而言，政府的决策也能更好地反映公众意见和得到社会的认可。
非政府组织促进公共性扩散具有重要的意义。首先，这种现象预示着社会治理主体的多元化。在非政府组织等社会主体兴起之后，社会治理主体呈现了多元化的趋势。由于非政府组织等非营利组织在公共服务供给中有其自身的特点和优势，它们在一定程度上对政府的社会治理具有一些弥补作用。其次，非政府组织的兴起也预示着一种新的社会治理模式——服务型社会治理模式的兴起。在工业社会管理行政模式之下，社会治理呈现一种单中心治理模式特点，这种模式在后工业化高度复杂的社会背景下呈现出治理失灵的问题。非政府组织等社会主体的兴起为克服政府失灵创造了条件，它预示着合作治理模式即服务型社会治理模式的即将诞生。（作者单位：韶关学院政法学院）
新闻推荐
本报讯笔者昨日从市发改局获悉，为保持2021年春运期间客运价格基本稳定，维护广大旅客的切身利益，韶关市加强春运期间客运...