海南正式进入自贸区时间 政策红利能否促其实现“低开高走”？
对担负“打开全面开放新格局”这一全局性重任的海南自贸区而言，从制度打包复制演变为结合自身特点寻求新的全局性制度增量，面临多重拿捏、换轨不易
5月中共海南省委七届四次全会上，海南就系统性地披露了其建设海南自贸区和自贸港的一些基本设想，比如深化现代农业、旅游业、高新技术产业、现代服务业对外开放，在重点领域取消外资股比限制和准入限制等。图/新华
《财经》记者 焦建|文 苏琦|编辑
10月16日，各界期待已久的《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《方案》）由国务院正式印发。
作为今年４月由中共中央及国务院下发的《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（下称《意见》）这一针对海南的“大政策”的接续，《方案》在提出海南自由贸易试验区（下称海南自贸区）到2020年的发展目标的同时，亦细化了其定位与路径等具体内容，还可使其各类尝试逐步进入“有据可依”状态。
在此之前，进入“自贸时间”已半年左右的海南，在产业发展及营商环境建设等一系列方面已拿出了各类方案。但从整体来看，要在两年内完成从制度学习和复制到创新引领的转换，将对其承接基础和管理能力产生不小的挑战；要克服岛屿经济体带来的惰性及过度依赖政策等诸种弊端，在构建新型对外开放网络等方面实现突破，海南的压力亦是不小。
“海南版”方案亮点
从今年初起，海南各大城市的街头巷尾，陆续悬挂起“建省办特区三十周年”的大红色条幅，相关庆祝活动更是延续数月。
作为中国最大的经济特区，独特的地理位置形成的“岛屿经济”，在制约海南发展模式及速度——原料及货物的运输成本较高，难以培育起现代化的工业体系，传统农业在很长一段时期内是其主导产业——的同时，也曾多次为其带来政策空间。
从开发伊始到“而立之年”，海南迎来过三次主要机遇：1988年办特区、2010年国际旅游岛建设，以及期待许久后成真的自贸区及自贸港政策。其建设目标，亦从单纯考虑海南发展升级为服务国家大战略。
“在海南实行更加积极主动的开放战略，将海南打造成为我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户，展现了我国对外开放的信心和决心。”商务部副部长王受文在近日召开的国新办新闻发布会上指出。
为实现上述构想，总长8000多字的《方案》共有七部分内容，核心政策和措施集中在第三、四、五部分，分别从加快构建开放型经济新体制、加快服务业创新发展、加大政府职能转变等方面明确试点任务。涉及政策包括32项支持、8项取消、7项允许和1项放宽。
针对海南所承载的“三区一中心”（全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区）国家战略，《方案》提出将以发展旅游业、现代服务业、高新技术产业为主导，科学安排海南岛产业布局。
了解政策起草背景的一位人士对《财经》记者称：整体来看，上述特点结合了中央对海南产业不以转口贸易和加工制造为重点的具体要求及其基础。开放领域大体上与最新的全国性自贸区负面清单保持一致，并体现出“因地制宜”及地方诉求。
其中，《方案》60％的试点任务吸收自现有自贸试验区的试点内容，剩余40％是符合海南发展定位的特色试点内容。此外，其他自贸区施行的政策，凡符合海南发展定位的，海南省均可按程序报批后进行试点。
从共性角度看：对金融领域及服务业的开放也是海南版方案的重点。例如进一步扩大人民币跨境使用、探索资本项目可兑换、深化外汇管理改革等。以及大力发展国际医疗旅游和高端医疗服务，对先行区范围内确需进口的、关税税率较高的部分医疗器械研究适当降低关税。
《方案》还提出研究赋予海关特殊监管区域内企业增值税一般纳税人资格，在海关特殊监管区域全面实施货物状态分类监管等，这是中国其他自贸区涉及不多的内容。
从特性角度看：因缺乏经验，海南在建设国际旅游消费中心时，还得“自己摸索”；不仅如此，医疗卫生、文化旅游、生态绿色发展等方面也较多体现了海南的特色。比如允许设立外商投资文艺表演团体（中方控股）、实施琼港澳游艇自由行等内容。
此外，《方案》还被普遍关注的是对农业开放的重视，如取消蔬菜新品种选育和种子生产外资股比限制等，使得海南成为中国第一个着力进行农业开放方面试验的自贸区。
“5月中共海南省委七届四次全会上，海南就系统性地披露了其建设海南自贸区和自贸港的一些基本设想，比如深化现代农业、旅游业、高新技术产业、现代服务业对外开放，在重点领域取消外资股比限制和准入限制等。种业和热带农产品交易、新能源汽车制造及海洋经济等领域，又是海南近些年来所着力培育和发展的重点领域。”前述人士称，“《方案》在一定程度上体现了海南的设想。”“对于海南来说，从以往十二大产业什么都铺一点但都不强，演变到聚焦几大门类，也是一种进步。”
与其他自贸试验区相比，四面环海的海南实现“一线放开，二线管住”监管的物理条件较好，其试点范围广阔——涉及全岛共3.54万平方公里——也被各方解读为可进行多样性探索。
“海南最大的优势是作为大型离岛，有利于建设一个全方位、高水平的自由贸易港，以及配套更大自主权，成为真正的‘改革开放新高地’。”工银国际首席经济学家程实对《财经》记者分析称。
《方案》对此有所体现。多处谈到动植物种源的引进和管理，包括建设全球动植物种源中心等，并首次明确“在三亚选址增设海关监管隔离区域，开展全球动植物种质资源引进和中转等业务”。
市场人士普遍预期：对于这一全国大约涉及数百亿元的市场，海南在解决生态管控方面的独特优势将可能使其获得主导地位。
《方案》公布后，亦有海南当地多位产业人士向《财经》记者透露：结合具体的领域来看，政策提供的产业发展空间非常可观。
例如，“其提出按发展需要增设海关特殊监管区域，开展国际投资贸易、保税物流、保税维修等业务。”海南当地某大型航企的机修部门负责人对《财经》记者指出，“在此之前，我们在相关主管部门协助下增加了对集团内部飞机的免押金检修业务。但因海南之前不是自贸区，在北京、厦门等地的保税维修就很难开展。”
“自贸区政策在海南落地后，其独特的零部件购买政策及人口红利，以及广阔的范围，都能增强海南机修方面的优势。我们的设想是：以后国内、国际的航班，都能够愿意到海南自贸区来修飞机，既减少税收，又能加快备件更换的速度。”这位负责人称。
“低开高走”软硬件
《意见》及《方案》先后出台，为海南建设自贸区提供了政策空间及方向。但结合海南以往的发展现实——曾对房地产过度依赖造成的经济转型缓慢且外向度低，市场主体规模小且实力不强，新兴产业规模小且竞争力差，制造业基础薄弱——海南这一自贸试验的后来者若想取得“低开高走”的成效，考验重重。
“海南过去多年发展有很多经验，教训也不少。今年又是一下子来了个‘双黄蛋’式的政策，政策力度空前，在时间这么紧张的前提下，海南到底要如何实现‘低开高走’？让人兴奋的同时也感到焦虑。”海南省政协委员、海南产业经济研究院院长李仁君对《财经》记者形容。
目前来看，来自中央层面的扶持支持主要为：就其基础设施而言，《意见》指出，海南要大力实施一批重大基础设施工程，包括建设“数字海南”，推进电网升级改造，构建覆盖城乡的供气管网，完善海岛型水利设施网络等；此外，为推进海南自贸试验区建设，商务部也将按照统一部署，会同海南省和各有关单位，加大统筹协调力度，加快海南自贸试验区各项试点任务落地实施；推动各部门及时向海南下放管理权限。
而更多的软硬件方面的短板，正如海南省副省长沈丹阳近日所提及的——人才短板，海南招才引资的吸引力还有待进一步加强；市场环境有待改善；政府服务水平有待提高——仍需海南依靠自身力量解决。
参照国内其他开放高地，找出差距并借鉴经验“起步”，是海南官员近半年来的重点工作之一。从4月起，海南省组织了11个由省领导带队的考察团分赴上海、广东、天津、福建等11个自由贸易试验区考察。并举行专题会议，重点探讨加强基础设施建设和打造良好的营商环境。
起点不高且发展基础薄弱，是海南把对标的重点放在这两个方面的原因。举例而言：海南2017年招商引资签约396个，却有251个签约项目尚未开工；地方政府向企业承诺的优惠政策，在招商成功后无法兑现，诸如此类的问题较多。
对于已投入大量资源且建设数年的国际旅游岛规划，海南也依然存在待解难题。“《意见》出台后，游客免签范围达到59个国家和地区。但实际上只有11个跟海南有直飞航线，这只是海南旅游业的可进入性问题之一。其他还包括基础交通建设、语言环境等问题，都制约海南产业发展及国际旅游消费中心的建设。”海南大学旅游学院的一位研究人士对《财经》记者称。
针对上述一系列问题及加速自贸区建设，近半年来海南正推出一系列举措：
在地方政府机构改革层面：9月13日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《海南省机构改革方案》，这是全国首个获得中央批准的地方机构改革方案。机构改革之后，海南共设置省级党政机构55个。
在完成“规定动作”同时，海南围绕自贸区和自贸港建设和“三区一中心”的战略定位展开了“自选动作”。如组建海南省委全面深化改革委员会，加挂海南省委自由贸易试验区（自由贸易港）工作委员会牌子，主要负责审议并组织实施海南自贸区（港）建设各项综合配套改革及各领域对外开放重大事项等。
5月20日，海南百日大招商（项目）亦正式启动，以旅游业、高新技术产业等为主导，重点包括总部企业、中介服务机构、园区开发建设平台和产业项目四类；随后不久，海南又审议通过了《海南省人民政府办公厅关于促进总部经济发展的工作意见》和《海南省总部企业认定管理办法》，提出一系列优惠政策；同在５月，海南还发布了《百万人才进海南行动计划（2018-2025年）》，争取到2020年吸引各类人才20万左右；到2025年，实现“百万人才进海南”的目标。
《财经》记者获悉：海南省政府近日已起草了《海南优化营商环境行动计划40条》，有望很快发布。
“我来海南岛工作十余年了，这几个月是我经历过的政策发布最集中的几个月。”海南某位旅游业相关人士对《财经》记者指出。
为增加资金、项目的来源，海南也正在加强自身与粤港澳大湾区地区的合作打下基础。 “包括建设海口空港大枢纽、三亚新机场等基础设施建设互联互通、实现区域通关一体化及共建海洋经济示范区等一系列措施。”中山大学粤港澳发展研究院穗港澳区域发展研究所所长张光南教授对《财经》记者称。另据海南省发改委此前发布的消息：该省已与香港敲定十个方面合作内容。
研判这一系列政策的节奏，海南大学经济与管理学院副院长李世杰对《财经》记者称，“海南自贸区的建设，首先是补短板，从硬件条件着手加强基础设施建设，从软环境层面提高政府工作效率，简化政府审批流程，从而打造良好的营商环境，让企业愿意到海南投资并把产业做大是摆在第一位的，然后才是大规模人才引进；这中间存在前后的阶段性和次序性问题，而不是迫不及待地用各类补贴吸引“百万人才下海南”。如果真的来了一百万人才，海南现有的财政实力也补贴不起。”
另据其分析，海南正在筹划的“撤市划区”，未来也可能会为海南自贸区建设提供新的空间。
今年５月，国务院同意实施编制完成的《海南省总体规划（空间类2015-2030）》。按照规划：海南省将作为一个大城市、大景区来统一规划，形成“南北两极带动、东西两翼加快发展、中部生态保育”的空间格局。未来海南18个市县将被重新划分为五大功能区域，其中北部将形成以海口为中心城市的“北部经济区”。在海南自贸区政策宣布后启动的江东新区，也将起到带动海口与周边市县的整合等一系列作用。
“一开始先搞五大功能区，强化经济功能和生态保护功能，下一步可能会考虑行政区域的整合，但行政区划改革一定要与自由贸易试验区建设和自由贸易港探索同步推进。”李世杰说，“海南过去省直管县的行政体制是有优越性的，有利于减少政府层级、提高政府决策效率；之后的五大功能区改革，建议保留该制度框架，采取省管大区、区辖乡镇/街道的模式，而不宜将大区设立为市，市下面再设县、乡镇。而且，海南应当根据产业、经济发展需要，着眼于优化营商环境、提高政府工作效率的目标，尽量减少与自贸试验区、自贸港建设方向不相匹配的行政审批层级和机构设置。”
增量风险考量
对海南自贸区而言，借鉴其他自贸区的政策和经验，从零到有构建起基本的自贸试验区制度框架，仅是其完成自身所承担的“打开全面开放新格局”这一全局性重任的基础。其在今后的实践中所面临的核心难题，将是如何从制度打包复制演变为结合自身特点寻求新的全局性制度增量。
而按照《意见》与《方案》，探索建设“中国特色自由贸易港”这一增量，是海南自贸区在取得重要进展打下基础后的题中应有之义。
作为全球最高水平的开放区，“中国特色自由贸易港”将涉及海关、国检、税务、外汇等部门的政府职能转变，且涉及到服务业及金融业等敏感领域，在上海及广东等地依然存在一系列挑战，海南无法一蹴而就，但相关规划也为海南自贸区提供了一定探索空间。
例如，“研究赋予海关特殊监管区域内企业增值税一般纳税人资格，在海关特殊监管区域全面实施货物状态分类监管”，以及“对进出海南洋浦保税港区的货物，除禁止进出口和限制出口以及需要检验检疫的货物外，试行‘一线放开、二线高效管住’的货物进出境管理制度”等涉及到税负、货物海关申报及监管等核心问题的试点政策，就被不少学者解读为较大突破，是鼓励海南探索自贸港建设。
国务院发展研究中心研究员赵晋平此前撰文指出：目前中国探索建设自由贸易港有三种路径可供选择，即现有保税港区向国际上高标准自由贸易港区模式拓展和转型；以沿海组合港为依托，集中建设2个-3个国家级自由贸易港；以及选择沿海较大离岛建设一个全方位、高水平开放的港城融合型自由贸易港。海南等地具备条件，但“路径二和三需要中央政府直接立法和管理，有关问题还需进行深入研究和认真规划设计，短期内尚不具备形成方案的条件”。
自海南自贸区启动建设至今，因其不以转口贸易为重点，故与离岸贸易、离岸金融及税收等方面有关的改革建议一直层出不穷。亦有建言者屡次拿2012年时海南离岛免税购物额度由8000元争取提升至1.6万元为例子，指出“地方政府要一次性研究清楚，能干什么、该怎么干，步子可以迈得大一点，不要挤牙膏式争取，而要一步到位”。
“这些建议应该具体问题具体分析，说海南直接对标香港有点天方夜谭，两地在经济体制、金融汇率制度、社会经济结构等多个方面都不一样。海南不具备复制香港的基础条件，也不要奢望一口吃成个大胖子。另外，海南现有的经济体量不大、国有企业总量较小，开放和改革的试验风险相对比较小，改革的阻力也会小一些；风险小，改革开放的步子就应该更大一点。一些涉及金融开放和制度设计方面的改革，连上海自贸试验区的经验都没有完全复制过来，整体上还是稍显慢了。”李世杰称，“《方案》往往是在标题中给海南试点套上了不少大帽子，在金融领域放开、国际旅游消费中心和负面清单管理方面的部分举措仍偏保守。”
在《方案》中，加强重大风险防控体系和机制建设是其第六部分内容，分为事中事后监管、贸易风险防控、金融风险防控、口岸风险防控等四部分。此外，《方案》中并没有提及外界普遍关注的赛马问题，也被外界普遍解读为要把握风险的原因。
“赛马产业链很长，产业规模可达千亿元以上，踏踏实实做好的话，包括马匹选种、育种、饲养，马术俱乐部、观赏、体育竞技比赛、媒体传播，旅游观光、衍生文化产品开发等领域。如果整条产业链全面展开，有望弥补房地产调控所带来的地方财政缺口。而眼下的情况是，假如海南短期内没有其他的新兴产业来填补去房地产后留下的巨大土地财政缺口，各级政府的压力会很大。这也是当前省级层面政府需要认真考虑的问题之一。”李世杰提醒说。
（本文首刊于2018年10月29日出版的《财经》杂志）
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