需求、职责与关系：镇街体制改革的三重逻辑
何艳玲
今年上半年，广州市委印发了《广州市贯彻落实中共广东省委深化乡镇街道体制改革完善基层治理体系的意见》（以下简称《意见》），围绕合理下放管理职权、统筹优化党政机构、健全协同高效运行机制、完善运行保障体系等改革任务对乡镇街道体制改革进行全面部署。此次改革创新性地破解了广州市基层治理过程中权责不对等这一难题，对于完善“令行禁止、有呼必应”党建引领基层共建共治共享社会治理格局具有重要意义。
与以往乡镇合并的行政区划改革逻辑不同，广州此次深化镇街体制改革，重点聚焦于镇街机构设置不合理问题，突出加强党的领导和为民服务要求，统筹优化党政机构职能体系，着力构建简约高效的基层治理体制。改革突破了自上而下的行政区划和职责设置的逻辑，以居民需求为基本出发点，优先厘清镇街一级权责边界，以此强化区级相关部门的职能衔接和配套。广州此次的镇街体制改革主要遵循以下三层逻辑：
一是明确居民实际需求。基层治理要以人民为中心，关注民生民意，聚焦人民群众的需求。聚焦到广州此次镇街体制改革创新，重点以解决实际问题为导向，在综合考虑居民强烈反映的重点问题基础上，合理设置镇街行政部门职能，依法授权将相关管理权限授予镇街，由镇街以自身名义来行使职权。基层社会治理的目的在于解决社会的“痛点”问题，应破除一些形式主义相关问题，强化工作的使命感、责任感、紧迫感，增强居民的获得感和认同感，确保各项改革举措落到底、见实效。以人为本的思路是基层社会治理的逻辑起点，在实际行政部门设置和职能配套过程中，应重点考虑基层人民的现实需求，使得基层治理工作真正能够解决人民问题、为人民服务。
二是确定镇街行政职能。过去，行政部门时常因为职能交叉而导致实际工作过程中的“九龙治水”难题，广州的镇街体制改革通过整合统筹、衔接配套，逐渐形成“协同共治”、“向下对应”的工作格局。一方面，镇街行政职能的确定坚持“实际需要、宜放则放”的原则。为破除权责不对等的基层治理难题，《意见》指出应科学配置镇街职能，重点下放自然资源和规划建设、生态保护、市场监管、卫生健康、镇区和乡村治理等方面的县级经济社会管理权限。这一改革措施加大了放权力度，尤其是将基层最迫切需要的行政强制、行政处罚和公共服务等管理权限下放到镇街，为提高镇街的基层治理效能提供了有力保障。
另一方面，镇街行政职能的确定体现出以人为本、因地制宜的特点。和传统依上级设置镇街行政机构和职能的逻辑不同，广州重点考虑各个镇街的发展特色和经济社会管理重点，以此灵活地设置镇街职能部门，明晰各部门职责。可见，当前的基层社会治理不应只是单一地承接上级下达的行政任务，而应把重点放在如何精确识别基层居民需求、发展难题和未来前景等方面，促使基层治理更加精细化、有效化。
三是确定上下层级关系。广州立足自下而上的改革逻辑，镇街行政职能的确定立足于居民需求，区级政府及其相关职能部门的职责设定同样更加注重与镇街的协调、对应。除管理职权下放到镇街之外，《意见》指出应健全上下贯通、运行顺畅的工作机制，要求强化区级党委、政府和镇街行政部门的衔接配套。
首先，通过全面厘清镇街和区级政府之间的权责边界，制定镇街权责清单，明晰个职能部门和岗位的具体职责，保证行政工作开展的标准化、专业化。其次，合理划分区和镇街的财政事权和支出责任，根据镇街经济社会发展的实际情况，加大对镇街的财政支持和经费保障力度，为镇街提供强有力的财政支撑。再次，镇街由区级党委、政府统一考核，区级相关部门不再对镇街进行专项工作考核，适应了镇街体制改革后自下而上职能部门设置的灵活性。最后，组建了统一的行政执法机构，进一步优化了镇街执法力量的配置，有力保障了基层治理工作的有序开展。此次改革明确为基层放权，在推动权责不对等向权责一致转变的基础上，根据镇街治理的实际需要和职能设置，厘清上下层级之间职责关系。同时基于自下而上的行政体制改革逻辑，更能从社会基层解决实际问题，将基层治理权责真正赋予到相关行政部门和管理人员，保障基层社会治理的有效、有序开展。
从“向上对口”到“向下对应”，广州的镇街体制改革是自下而上的改革逻辑的一次生动呈现。在取得初步成效的基础上，广州还需在持续向基层放权赋能、完善党政机构职能体系、发挥综合部门的统筹协调职能等方面不断深化研究探索，推动城市治理体系和治理能力现代化，使基层社会充满活力和有序治理。
（作者系中国人民大学公共管理学院教授）
新闻推荐
深化乡镇街道体制改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，对加强党对基层治理的全面领导、提升基层治理体系和...