广州镇街体制改革形成“四支撑”框架

南方日报 2020-12-10 06:50

深化乡镇街道体制改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，对加强党对基层治理的全面领导、提升基层治理体系和治理能力现代化水平、破解联系服务群众“最后一公里”难题具有重要意义。今年以来，按照全省工作部署，广州全面铺开乡镇街道体制改革。目前，全市各区各乡镇街道正铺开体制机制改革工作，“三定”方案均已印发，全面推进职权下放工作，为基层治理带来了新的抓手。本期观点我们邀请专家学者共同探讨此项改革的意义，其对推进城市治理能力和治理体系现代化有什么促进作用？又将给基层带来怎样的治理活力？

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肖滨

镇街是国家治理的基层单元，镇街体制改革是加快推进国家治理体系与治理能力现代化的基础工程。2020年，广州全面铺开镇街体制改革，为基层社会治理放权赋能。在战略定位上，广州镇街体制改革以匹配超大城市高质量经济发展和优化基层社会治理体系为目标导向。

一方面，经济的高质量发展亟待更优的社会治理作为支撑。广州作为粤港澳大湾区的中心城市之一，是区域发展的重要引擎，持续落地的大项目和优质企业考验政府配置资源要素的能力，呼唤系统性、结构性的体制改革来激发基层经济社会的长久活力。另一方面，基层社会人多面广的治理压力要求治理主体强化治理能力。2019年，广州市常住人口达到1530.59万人，粤港澳大湾区超过五分之一的人口集中于此。镇街最靠近基层，是政府与社会、市场互动的“前哨站”，是涉农、土地、金融、劳资、环保等复杂治理问题的聚集点。因此，镇街治理的优劣会形成连锁反应，影响城市治理的整体绩效。镇街作用发挥得好，能够帮助城市更好地维护秩序、适应市场、激活社会与服务群众；镇街作用发挥得不好，则会降低城市吸引力、承载力与竞争力，进而影响粤港澳大湾区的发展战略。

从改革的内容来看，广州镇街体制改革形成了“四支撑”的框架：

一是匹配权责。基层治理绩效提升难的一大根源是权力和责任的配给失衡，“权小责大”会导致政策执行的钝化、阻滞，“权大责小”则容易出现设租、寻租现象。改革根据镇街实际下放了相应的经济社会管理权限，使镇街的权责配置趋于一致，“宜放则放”形成了对“能放则放”的继承与超越。

二是下沉资源。编制是基层治理的刚性约束，人手不足、编制有限、身兼数职等问题一直制约着基层治理能力的提升。改革根据统筹调剂、减上补下、编随事转的方式下沉了一批含金量十足的编制资源，充实了镇街的人力资源与人才储备。

三是调整结构。基层职能部门的设置不少具有随意性，容易出现机构空设、职能空置、执行空转等弊端。改革在结构层面调整了镇街党政机构职能体系，建立简约高效的基层治理运行体制，既强调规范（统一设置七大职能科室），也突出差异（按需设置若干功能科室），具有系统性、整体性和精准性的特点。

四是理顺关系。改革理顺了上下关系（从“向上对口”到“向下对应”）、内外关系（既突出“党的领导”又导向“为民服务”），有助于实现治理者内部、治理者与被治理者之间的有效衔接。

从改革的特点来看，广州镇街体制改革以“一核两下两上”为亮点。

“一核”指的是加强党的全面领导。改革的一大亮点是健全镇街党（工）委统一领导机制，建立由镇街党（工）委统一指挥协调的三大业务平台。改革将党的政治权威深度嵌入镇街治理体系中，通过发挥政治优势来突破行政壁垒的限制，破解基层社会碎片化、分散化的困境，确保基层治理的连续性和稳定性。

“两下”是指向下放权和向下赋能。一方面，改革向镇（街）下放了一批行政执法、行政检查、行政处罚、公共服务等县级经济社会管理权限，让日趋加码的行政责任与长期缺位的履职事权在基层匹配起来，激发治理主体的内生动力，有利于把基层搞活。另一方面，改革以编制资源的下沉为突破口，撬动经费、设备等其他资源进一步向镇街倾斜，突破了基层长期缺人、缺财、缺物的结构性约束，赋予镇街充足的治理能量。简言之，“两下”推动镇街在没有扩容的情况下实现了充分扩权。

“两上”指的是向上增效和向上提质。改革制定了镇街权责清单、厘清了区、镇（街）、村（居委）的权责边界，明确由区委区政府统一对镇街进行考核，区各相关部门不再单独进行专项考核。此举既为基层减负也给干部松绑，激发出基层干部干事创业的积极性，释放出经济社会发展的新动能。同时，由于改革加强了党的全面领导，强化了镇街党（工）委统一领导本级政权机关、群团组织和村（社区）党组织的权威地位，以政治权威性推动治理有效性，提升了基层社会发展的质量，将党的领导的政治优势、制度优势充分转化为基层治理效能。“两上”使镇街的基层治理能力由弱变强，其基层社会治理主体的地位也能够从虚转实。

在未来发展上，广州镇街体制改革要进一步强化布局、优化举措、提升成效。首先，要强化改革布局的整体规划性、科学设计性和全局掌控性，注重与市县机构改革形成上下呼应态势，使之成为现代化的地方治理体系的有机组成部分。其次，要进一步优化改革举措的实操性、专业性与有效性。例如，下放的管理权如何用得上、用得准，下沉的治理资源如何用得实、用得好，所有这些都需要结合实际制订更为翔实和具体的操作方案和实施细则。最后，要增强改革成效的长期性、稳定性和发展性。这需要采取一系列配套的措施，使体制改革形成稳定的结构和机制，从而避免改革的走样、失效、问题的复归，使广州镇街体制改革的成果能够长久发力、持续推动、不断创新。

（作者系中山大学政治与公共事务管理学院教授，长江学者特聘教授）

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