中山市推进镇街综合行政执法改革，推动行政处罚权“下沉” 2521项行政执法权授权下放镇街
10月19日，中山市举行镇街综合行政执法暨上线应用行政执法“两平台”启动仪式。陈娟摄
10月20日起，中山市23个镇街将正式获得市级授权下放的2521项行政执法事项权限，其中行政处罚事项2234项、行政检查167项、行政强制120项。过去由市级职能部门委托执法的方式，改为授权执法。根据中山市日前印发的《中山市人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》（下称《公告》），全市各镇街（除火炬开发区、翠亨新区外）均将以自身名义相对集中实行综合行政执法，着力破解多头执法、多重执法、执法扰民和基层执法力量不足等问题。
中山市司法局作为此次改革的牵头部门之一，在省司法厅和中山市委市政府的领导下，按照省、市推进镇街综合行政执法改革有关要求，做好“加减乘除”，高标准推进全市镇街综合行政执法改革各项工作，确保改革政策落地落实。
撰文：何伟楠陈娟
探索“资源下沉”新办法做好行政执法资源延伸的“加法”
中山是“市直管镇”的行政管理体制，如何实现镇街真正承接好市级部门的行政执法事项？成为改革的关键问题。
对此，中山市司法局坚持“成熟一项放一项，确保放得下、接得住、管得好”的工作方向，突出中山特色，确定执法职权下放的方式、原则和事项。
首先，实施相对集中处罚权的统一授权执法方式，将原由市属部门委托镇街行使的部分县级行政执法职权，包括行政处罚权及其相关的行政检查权、行政强制措施权等，统一调整为由全市23个镇街以自身的名义行使，不再实施委托执法。各镇街成立综合行政执法局，并以镇街的名义执法，履行镇街行政处罚权。市属部门和镇街在各自权限范围内行使行政执法职权。
其次，采用逐步推进和全领域下放的原则，除专业性、技术性强，以及由市属执法部门行使成本更低的事项外，原由市属部门委托镇街执法的事项，拟作为第一批目录清单下放到各镇街，按照审批权和处罚权相衔接的原则，审批权下放的，处罚权相应下放。除公安、税务、自然资源等实行垂直管理或派出机构管理的领域外，对乡镇行政执法权限的下放，采用全领域调整县级行政执法事项的方式，有效提升基层行政执法效率。
建立“联合执法”新机制做好基层综合执法流程的“减法”
广东省委印发有关推进镇街综合行政执法改革的意见后，中山市司法局第一时间研究有关深化乡镇街道行政体制改革、推进综合行政执法的政策要求及相关法律依据。
通过实地走访、专题座谈等形式，中山市司法局全方位了解了市级部门和镇街执法职能、执法力量、办案数量、执法职责交叉等情况，形成中山市推进乡镇街道综合行政执法工作的实施方案，对镇街综合行政执法工作的基本要求、主要任务和组织保障进行了明确，制定时间表、路线图，确保工作有序推进。
围绕领导架构、成员单位设置、主要职责和运行机制等方面工作，形成中山市镇街综合行政执法委员会建设指引，指导各镇街搭建综合行政执法统筹平台。
“过去每个镇街的多个执法部门，受委托开展行政执法工作，要面对20多个市级职能部门，沟通繁琐低效，程序复杂，工作量大；改革之后，成立综合行政执法局，相对集中行使行政处罚权，各镇街成立镇街综合行政执法委员会，统筹各镇街开展综合行政执法工作，市委依法治市办负责统筹全市各部门、各镇街综合行政执法工作。化繁为简之后，这样的对接，将变得更加直接高效。”中山市司法局相关负责人介绍。
打造“智慧执法”新格局做好社会治理与综合执法的“乘法”
近年来，中山市创新建成行政执法监督系统，在全省率先规范了行政处罚自由裁量权，在执法监督方面探索出了“中山经验”，也为推进镇街综合行政执法改革打下了良好基础。
作为广东省行政执法“两平台”推广应用工作试点城市，中山市进一步力推镇街全面应用“两平台”，以智能化手段释放社会治理和镇街综合执法融合的“乘法效应”。
中山市司法局一方面加强统筹协调，制定推广应用“两平台”实施方案，就各项工作任务及分工进行明晰，并明确将“两平台”应用工作纳入法治中山评估考核指标，以评促建、以评促管。该局还注重在市级层面采用全面培训和专题培训的方式，及时安排技术人员到试点单位进行“一对一”专项培训，有针对性地解决各试点单位在推广应用“两平台”过程中遇到的问题，有效提升执法人员关于执法信息系统的操作能力。同时，强化沟通，成立工作专班，安排专人实时跟进了解各试点单位办案情况，在办案中边探索、边总结、边提高运用“两平台”的水平。
构建“规范执法”新常态做好严格公正文明执法的“除法”
权力不仅要下放到位，还要执行到位，这离不开执法标准化、规范化建设。
结合中山实际，中山市司法局梳理形成了“镇街综合行政执法事项目录清单”，共梳理出约2234项行政处罚权，120项行政强制措施权，167项行政检查权。目录梳理过程中充分考虑镇街的承受能力，做到既推动改革，又保持相关执法职能平稳过渡，提高职权下放的可行性、权威性以及科学性，提高部门的支持配合度。严把执法主体“入口关”，把行政执法人员持证上岗和考试培训制度作为“硬杠杠”，开展行政执法主体和行政执法人员清理工作。在全市各镇街开展行政执法案卷评查活动，对发现问题全面复查整改，进一步完善执法制度和执法程序，让人民群众在执法活动中感受到公平正义。
中山市司法局党组书记、局长赵小冰表示，在省“两平台”推广应用试点工作中，中山将本地化部署作为改革的重要环节。“两平台”实现本地化部署后，将实现行政执法网上流转、执法信息自动采集、执法活动网上监督和执法情况网上查询的目标。各镇街原则上将不使用其他办案系统，各行政执法信息平台的数据将实现互通，做到信息只录一次即可多平台共享，这将大幅度提升基层执法信息化水平，大大提高基层执法办案效率。
■观察
“直筒子市”翻开放权改革新篇
1988年1月，中山正式由县级市升格为地级市。由于此前的各建制镇保持不变，也未设立新的县级行政机关，中山确立了“市直管镇”的行政体制并延续至今。
改革开放后，中山市经济社会迅速发展，从一个农业县发展成为工业强市，至上世纪80年代末，中山已与东莞、顺德、南海并称广东“四小虎”，为外界所熟知。除了地处改革开放前沿阵地的外源性资源优势，中山彼时创造的经济发展奇迹，也与其特殊的行政架构和推行的一系列行政体制改革有着十分密切的关系。
当时，中山市各镇大力引进外资项目，一些经济强镇的人口规模和经济总量迅速攀升，但囿于镇级行政机关的行政职能和经济社会管理权限，在行政管理、城市建设、项目引进等方面受到制约，无法适应镇域经济发展的实际需求，经济社会发展水平和行政机关管理权限不相匹配的矛盾日益凸显。
在这样的背景下，“市直管镇”模式开始展现优势。由于不设县，市可以直接赋予镇街较大的自主权和决策权，激发了镇街发展的积极性和能动性。为了解决各镇“小马拉大车”“责大权小”的矛盾，中山市先后推行过多轮简政强镇事权改革，不断推动事权下放，切实解决了镇街在经济快速发展过程中遇到的实际问题。随着事权改革持续深入推进，重要的行政职权不断从市级下沉至镇街，基层社会管理效能不断升级，镇域经济社会发展也获得了持久的动力。
对于中山来说，在新的发展时期，推动镇街综合行政执法改革是实施机构改革“下半场”的重要任务，也是推进简政强镇事权改革的“续篇”。
在谋求经济社会高质量发展的新时期，社会治理、城市管理，正在对政府提出更高的要求。对于“市管镇”的“直筒子市”中山来说，改变市级行政架构下各经济强镇综合行政执法“权责不对等”的现状，尤为重要。
此次，中山向全市各镇街授权下放2521项行政执法事项，改变了行政执法权过去横向分散在市级各职能部门的状况，推动了行政处罚权纵向由镇街相对集中行使。
从委托执法到授权执法。这场改革，实质上让镇街获得了集中行使综合行政执法权的自主权，将有利于肩负沉重社会治理、城市管理责任的镇街，大大提升管理效能。
重放权，并不意味着轻监督。
为了规范行政执法，《公告》明确，全市各镇街应当根据省政务服务事项目录管理系统记载的行政处罚、行政检查、行政强制等行政执法类权力事项，在行政执法“两平台”上办理案件。在办案中，镇街综合行政执法局须配备法制审核人员，负责执法案件和事项的法制审核；特殊案件仍由市属部门负责查处。
将权力下放到基层，同时扎牢制度的“笼子”，中山抓住了镇街综合行政执法改革的要义。
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