一面是紧缺 一面是闲置 “土地魔咒”背后，究竟是什么卡住了中山的“脖子”
在中山一些镇区，大量锌铁棚散乱分布，住宅与工业厂房、市场等混杂共存。南方日报记者叶志文摄
上月，隔壁的顺德举行村级工业园升级改造总攻动员大会，向村级工业园改造发起总攻。过去一年多来，顺德以村级工业园改造为突破口，率先建设广东省高质量发展体制机制改革创新实验区，推动城乡形态、产业结构重构，开展了一系列改革创新。
2019年11月，中山市企业座谈会上，土地问题成为众多企业家提及次数最多的话题。除土地困境，“三旧”改造缓慢、产业平台建设阻滞、项目落地困难等一项项老生常谈的问题，阻碍了中山前进的步伐。
一河之隔，顺德村改突围与中山一厂难求，形成极其鲜明的对比。
现实矛盾的背后，究竟是什么卡住了中山的“脖子”？
南方日报记者吴帆廖瀚
中山没地了吗？
土地之困长期阻碍着中山的发展。
从中山市南头镇到顺德区杏坛镇，往返32公里，这是创业者程先生每日通勤路线。在中山小家电行业深耕十余年，两年前，他随新公司搬去顺德区杏坛镇智富园工业城。程先生透露，若非南头、东凤、容桂等镇区的厂房紧俏，他的公司就不会专门到杏坛镇购买厂房。
在产业要素集中的中山北部镇区，工业用地紧张与产业升级发展的矛盾尤为突出。不少中小企业也像程先生的公司那样，面临新的抉择。
新增用地指标少、原有用地手续不齐全导致工业用地紧张、项目落地难和城市配套基础设施建设无法顺利推进。
石岐区相关负责人坦言，目前石岐区建成面积已占全区总面积的80.6%，区内土地开发建设强度已饱和，产业项目用地面积不足，且现有老旧厂房改造升级困难，缺乏高端服务业发展载体，满足不了新兴产业发展需求。
统计数据显示，中山市土地总面积约1783平方公里，约占全省面积的0.99%，在全省地级以上市中排倒数第二。中山全市土地开发强度高达近40%，超过30%的国际土地开发强度警戒线，在全省仅次于深圳、东莞。部分镇区开发强度甚至超过50%。从这一层面看，似乎土地已达瓶颈。
但分析细项，以2016年为例，中山全市人均建设用地规模210平方米，高出珠三角120平方米的平均水平；人均村庄用地462平方米，也超过全省243平方米的平均水平。另外，2017年中山单位建设用地二三产业增加值平均值仅为珠三角平均值约六成。
与此同时，全市批而未供、未开发建设、低效利用的土地大量存在。在中山的一些镇区，从高处看下去大量锌铁棚散乱分布，与中山现代化国际化创新型城市的定位严重不符。在一些地方，新老住宅与工业厂房、市场等混杂共存，凌乱无序。
大涌镇相关负责人指出，可利用土地大部分掌握在少数私人手中，这些土地又多以建棚出租的形式获取收益，固投与生产两个环节严重分离，每亩土地产出效益远低于省平均水平。
中山的土地利用似乎陷入一个怪圈：一方面是用地紧张，导致一路难修、一厂难求。另一方面，则是大量闲置、低效用地得不到盘活利用。
同样是不设区的地级市之一，东莞也曾因粗放型的发展方式，导致大块用地被“肢解”。早在2013年，东莞的建设用地密度已超43%。同年，东莞被列入全国试点，开始探索城乡土地利用综合改革。此后，通过推动土地统筹整合、生态修复、节约集约利用，优化国土利用空间、加强国土生态保护，东莞土地管理改革初见成效。
2019年，东莞市政府更以“一号文”的重视程度，将拓展与优化城市发展空间作为东莞实现高质量发展的重要任务。通过盘活整治、集约提效、生态提质等创新举措，汇聚产业和生活空间品质双重变革的动力。
当前的中山，需要这种直视问题、解决问题的担当与勇气。
难落地的大项目
2019年8月，《中山市岐江新城提升规划》发布。
总部经济、产城融合、城市新中心……近年来，岐江新城总和这些概念联系在一起。
但对于不少中山市民而言，观望多于期待。
早在2012年，中山市就针对现在的岐江新城片区提出相关规划；2013年，汇力基金宣布投资38亿元在白沙湾打造楼高99层的商业综合体，最终未能落地。2017年5月，中山再次发布岐江相关规划信息。岐江新城规划多年来历经多次修编，这个规划中的城市新中心，却一直进展缓慢。
究其原因，岐江新城在高位谋划方面存在缺失，定位反复调整不明晰。同时，岐江新城范围内大多为老旧片区，相关土地多已出让，碎片化严重，规划无法与实际建设衔接。
岐江新城只是中山大项目落地缓慢的一个缩影。
在2017年3·28中山招商引资洽谈会上，曾有一个项目备受瞩目——来自深圳的比亚迪“进军”中山。
2017年4月，中山比亚迪轨道交通产业项目正式立项。计划建设智能电子终端及零部件制造基地、轨道交通设备及预制件生产基地。2018年12月，比亚迪中山项目首期项目——智能终端机零部件制造产业项目在中山市民众镇产业平台（民众园）正式启动，预计达产后综合产值250亿元。
不过，这个定位为世界级高端智能终端制造基地的项目，至今进展缓慢。据悉，第一期用地已完成供地手续，单仅填土工程已耗费一年多时间。
在中山，因为部门、镇区相互之间沟通主动性不高、效率不高，加上规划指标、征地等问题，不少项目出现热热闹闹签约，悄无声息无下文的情况。一些项目，甚至因为规划和土地问题与中山失之交臂。
经济要发展，项目是支撑。招引重大产业项目，是壮大中山新动能的“助推器”。大项目落地缓慢，折射的是一座城市的活力。
在广州，今年将竣工的就有第10.5代TFT-LCD显示器生产线项目、康宁显示科技（广州）有限公司G10.5液晶显示玻璃生产线项目、LG偏化学光片项目、广汽本田增城工厂产能扩大项目；腾讯广州总部大厦、阿里巴巴华南运营中心、唯品会公司总部大厦、富力物流园、申通快递华南总部都将于今年落成。
而中山近年来鲜有大项目落地。这样缓慢的动作、迟滞的应对，中山失去的不仅是大项目，还有项目本身可带来的产业发展、城市建设机遇。
“雷声大，雨点小”的旧改
阻碍中山发展的土地历史问题由来已久。数据和现象之下，是中山发展正面临深层问题。
作为改革开放先行地区，中山城镇化、工业化发展迅速，形成了以乡镇企业为主的经济发展模式，专业镇发展成绩斐然。与此同时，土地资源消耗过快，土地呈扩张式、碎片化发展，累积下不少历史遗留问题。
中山村镇工业发展起步于家家点火、户户冒烟的村镇企业和小工厂，始于“三来一补”等，产业业态相对较低，对工业厂房要求和土地节约集约利用要求也较低。
过去，中山土地资源管理以镇区为单位，国土、规划管理职能相分离，土地管理的约束力和规划统筹管理能力相对不足。作为各类规划的编制和实施主体，镇区过往对规划的严肃性和权威性认识不够，规划跟着项目走，各类规划衔接不够、互相冲突。各镇区在过往专业镇建设中，土地管理利用方式粗放。
另外，基层镇区依法管地，企业、农村依法用地意识比较薄弱，打擦边球，为了推动经济发展，出台一些与政策相抵触的“土政策”“土办法”。
历史问题不断积累，大量已建或已有权属用地规划上属“违法用地”。“减量规划”叠加“三规不符”，众多问题交织，导致新增用地报批不了、批而未供、闲置土地动工不了、项目落地难。
在新增建设用地有限的前提下，盘活存量是中山解决土地问题的关键出路。
然而，在推进“三旧”改造过程中，土地零散、“三规”不符、多种用地性质混杂等情况突出，改造进展异常缓慢。
由于管理机制不顺，财政、税务等方面配套政策尚不完善，改造涉及的拆迁、产权问题较为复杂，对时间成本和资金成本要求相对较高，中山“三旧”改造总体推进缓慢。近年来多以小面积单体改造的“零敲碎打”为主，鲜见大片区大规模连片改造。
另一方面，中山历史征地问题突出，大部分镇区对解决历史遗留问题有畏难情绪，知道问题但不解决问题。镇区有大量批而未供土地，不少闲置土地涉及政府原因多年难以盘活。
于是，中山先后在2017年、2018年、2019年，年年有出台或修订“三旧”改造政策文件，但是政策发布雷声大，改造落地雨点小。
一河之隔，则是另外一番景象：顺德再次吹响了村改总攻的号角。
2019年12月31日下午，佛山市顺德区举行村级工业园升级改造总攻动员大会。顺德发起总攻，提出将在2020—2021年每年拆除整理3万亩村级工业园，累计改造8万亩，到2022年彻底让破旧的村级工业园退出历史舞台。
顺德把村级工业园改造定为“头号工程”，集中全区优势资源支持“村改”，还召开村级工业园升级改造动员大会，10个镇街书记上台表态，立下“军令状”，作为一项重要承诺通过媒体向社会广泛传播，形成“比学赶帮超”的火热局面。
“有难度、不好办、历史积累问题多……”在中山更多时候听到的，是这些老生常谈的话语。像顺德这样的直接表态，在中山的确太少。
对比之下，当中山还在面对“旧改”小步慢行，顺德以舍我其谁的姿态向前奔跑。曾经“敢为天下先”的中山抬头观望时，早已落下他人一大段距离。
启示录
再造一个“新顺德”
过去一年，顺德“村改”共有22个连片改造项目方案通过村集体表决，表决通过率最高达98.8%。从“要我改”到“我要改”，“村改”成为民心所向。这背后得益于顺德政府为农村农民算好了经济账、长远账。除了让村集体获得一次性的土地出让金收入，顺德还在“村改”土地转让开发中明确配建物业并由村集体持有，保障农村农民获得长期稳定收益。
一年腾出2.4万亩土地
结合“村改”统筹规划新农村建设，顺德引导村集体、农民将“村改”新增效益投入到农村基础设施完善、人居环境整治，推动乡村生态振兴。
连片改造的村级工业园不仅改变了落后的农村面貌，还升级了专业镇低端的产业形态。位于顺德西南部的杏坛镇，曾是全省最大的进口废塑料集散地。如今，通过“村改”淘汰低端塑料企业，杏坛镇将腾出的空间大力发展新材料、智能装备为主的新兴产业，实现从“废塑料”到“新材料”的就地升级。
2018年9月，顺德获批率先建设广东省高质量发展体制机制改革创新实验区。借助这一契机，顺德从村级工业园改造这个最难处入手，掀起一场必须打赢且没有退路的攻坚战，为高质量发展腾空间。
过去一年，顺德坚决破掉村级工业园的“旧世界”，完成土地整理24011亩，复垦复绿3042亩，新建厂房843万平方米，关停整改落后风险企业3891家，相当于平均每天改造面积超4.3万平方米。目前，顺德已累计完成土地整理28522亩。
坚守“工改工”为主的原则，顺德为产业腾出了空间。美的、碧桂园、万和、格兰仕、伊之密等一大批本土骨干企业启动了增资扩产项目，在顺德掀起了“二次创业”的高潮。
向机制体制“开刀”力破历史难题
总攻大会上，《顺德区村级工业园升级改造项目产业准入负面清单（征求意见稿）》发布。今后，顺德将对工艺技术落后的企业限制发展，对高污染、高耗能或危化品项目禁止投资新建或停产关闭。
这是顺德针对“村改”出台的第55份政策文件。没有现成经验可借鉴，顺德坚定不移地向改革要动力，向体制机制障碍“开刀”。
2019年，省委深改委批复同意，赋予顺德18项政策支持和权限突破，其中11项涉及“村改”，鼓励顺德在改革创新中先行先试。
在这个基础上，顺德以问题为导向，创新出台各类配套文件累计55份，涵盖规划调整、土地出让、容积率调节、项目报建等，形成较完备的村改政策体系，有力破解历史遗留问题。
为提速项目改造，顺德在“村改”中实行“限期审批”“否定报备”“容缺受理”“信任审批”等审批制度改革。
“按照过去的经验，从拿地到开工，中间至少要经历3—4个月的时间，但这次仅用了6天，如此高效的审批令我们十分惊喜。”佛山（顺德）华腾芯城总经理胡力恒说。
迄今，顺德已首创8种改造范例，有效解决了土地权属复杂、改造成本过高、各方利益难以平衡等难题。
大胆闯、大胆试，顺德及时将“一竿子到底”的高效审批制度向工程建设领域推广，将快查快处联合执法机制、“一条龙”招商保障机制等改革创新成果复制到经济社会其他领域，形成更多“顺德样板”“顺德示范”，为全省高质量发展探索更多可复制可推广的经验。
专家观点
广东省社会科学院产业经济研究所所长助理、
劳动经济与人力资源研究中心副主任邓江年：
向顺德学习向深圳靠拢
现在，中山毫无疑问已进入了经济转型的阵痛期。要摆脱困境，我觉得中山需要加快自身各方面的调整。事实上，整个珠三角地区已经进入了产业转型升级的关键期，但转型有先有后，其进程主要是跟城市本身的产业特征和产业发展状况密切相关。
在珠三角地区产业发展的前沿，我认为有两个典型：一个是深圳，它是大都市、大城市发展的典型。另外一个顺德，是村镇发展的典型。
顺德和中山既有相同也有不同，相同点是均以专业镇模式来发展的，不同点是顺德有比中山更多的头部企业，有碧桂园、美的，有一大批由原来“洗脚上田”的农民建立起来的各个细分领域的单打冠军，来支撑顺德实体经济的发展。因为头部企业的存在，让顺德的资本产生集聚，效率就会更高，顺德的产业转型升级就会往前走得更快一点。相比之下，中山的产业、城市布局比较分散，所以没有形成很好的聚集效应。
此外，还有很多其他方面的原因。比如在文化方面，顺德一直以来都有比较突出的企业家精神作为产业发展支撑。我们认为，顺德的发展是有其独特的成因的，这也是我们未来深入研究的一个方向。
纵观顺德近几年的发展，我觉得有几个方面做得比较好。第一是重技术、重科技。顺德明确提出要建设科技强区，要用科技引领产业的发展。把科技摆在这么高的地位，并且实打实地去推进，这在县级经济单元里是很少见的。对科技的重视让顺德的产业创新升级自然而然可以得到技术的支撑，就会更快一点。
第二是对土地资源的有效利用。土地是顺德最大的瓶颈，为了破解土地难题，顺德率先进行了土地的整合，包括村级工业园改造、划定产业保护“红线”等，都是顺德开的先河。顺德在有限的发展空间中，挤出了尽量多的空间来发展工业和实体经济。其中，村级工业园改造的重要性，可以类比上世纪90年代初期的集体经济改革。不单是顺德，珠三角很多区域都面临同样的土地问题，顺德的经验在珠三角区域内具有示范意义。
第三是顺德的企业家精神。顺德对企业家的重视，对企业家精神的涵养、对企业的扶持以及营商环境的营造，是值得全省来借鉴、学习的。中山也不例外。
我认为，中山要想尽快实现产业转型，需要在下面几个方面做努力：一是向顺德学习，加快自身各个方面的调整，包括营商环境的打造、专业镇转型的技术支撑等；二是加强与深圳的联系，在交通、产业关联度上尽量多地与深圳进行连接，让深圳的发展带动中山的发展。
广州、深圳两个核心对于周边城市的辐射作用非常大。在靠近广州的佛山，南海区作为一个工业区，如今已经成为了广佛超级城市的中心区；顺德区的北部片区如今已经连接了广州的轨道交通网络体系，成为“大广州城区”的一部分。
因此我认为，深中通道对中山未来的发展具有决定性的意义，在直接连通的状态下，深圳产业的外溢和辐射带动效应会带动中山产业的转型。尤其是中山以专业镇为特色的经济体，拥有相对完整的产业体系，更需要从源头上接受深圳科技中心的辐射，带动转型升级。转型升级不是指某一个企业，而是整个专业镇的转型升级，是整个产业体系的转型升级。
新闻推荐
羊城晚报讯记者林翎、通讯员高薇报道：1月10日，中山纪念图书馆少儿馆将重新对读者开放。新开放的空间新增了许多书墙、...