重塑国土空间规划体系，中山强化全局统筹“一盘棋”管理 交通用地占比提升 产业发展空间扩大

近日，中山市自然资源局公布了《2019年度国有建设用地供应计划》，其中公共和交通用地占比大幅提升。图为中山港大桥一处匝道正在施工。南方日报记者叶志文摄

立方形的外观，外墙被一层马赛克状的金属外框所包覆，在阳光照射下，弥散出浓烈的空间艺术感与科技感——这是位于翠亨新区马鞍岛中心地段的江波龙存储历史博物馆，它于今年4月底正式开园。这是马鞍岛上的首座主题博物馆。

与博物馆一起落成的是江波龙中山产业园，江波龙电子董事长蔡华波说要将该产业园建设为“存储工程师的乐园”。蔡华波的想法与中山近期城市空间规划调整所透露出来的方向不谋而合——当前，一场以加强城市空间规划统筹为目的的工作正在中山推进，目的直指进一步改善城市环境、提高中山集聚高端发展要素的能力。

2019年以来，中山市自然资源局陆续制定了一系列国土规划系列政策文件，以改变规划编制镇区“各自为政”的局面，实现全市规划“一盘棋”管理。5月7日，中山市国土空间规划委员会（下称“规委会”）成立，这是中山城市发展规划体制机制改革的重要创新；同日，中山公布2019年国有土地供应规划，其中，交通运输用地占比大幅提升，达用地总供应量的38.1%。

种种迹象表明，中山正在重塑国土空间规划体系，其规划建设进入了一个新时期。

采写：伍杰罗丽娟

组建市国土空间规划委员会

强化全市统筹力度，为高水平规划把好关

“建设博物馆是为了赋予园区更多的文化内涵，我们的目标是将园区打造成一个充满人文关怀和生活气息的工程师园区。”在蔡华波看来，马鞍岛环境优渥，宜业宜居，他希望能够吸引全球最顶级的存储工程师来到中山，留在中山。

一个城市要留住人才，除了优秀的产业基础和完善的人才政策配套外，优美的城市环境和现代化的基础设施必不可少。

上世纪80年代起，中山创造了许多经济发展的骄人成绩，依靠独特的“专业镇模式”，跻身广东“四小虎”之列。然而专业镇依赖于传统工业与土地扩张，在引领经济发展的同时，也让中山面临着不少困难：用地粗放低效，受土地规模指标的硬性约束，原有的土地扩张模式难以持续；受用地制约、产能过剩与电子商务影响，专业镇发展后劲不足；同时由于各镇区拥有独立的用地和规划权，在管理上缺乏全局统筹的城市总体规划，造成各镇区各自为政，公共资源、土地资源相对分散，城市基建重复等问题。

中国城市规划设计研究院原院长李晓江，在今年的大美中山规划论坛上指出，中山高速推进的城市扩张阶段已经结束，进入了“城镇化、工业化的"下半场"”，新时期中山要重构城市空间规划体系，优化区域空间布局，强化与珠江东岸之间的交通联系，提供高质量公共服务，建设宜居宜业宜游的城市环境。让城市发展从资源竞争、投资竞争，转向高质量营商环境、创新生态的竞争，转向劳动力和人才的竞争。

突围行动一直在持续。在5月7日召开的规委会成立大会上，公布了第一届委员会委员名单，《中山市国土空间规划委员会章程》（草案）也经审议通过。中山市市长、首届委员会主任委员危伟汉在会上强调，要利用好此次国土空间规划委员会成立的契机，充分发挥其审议作用，全面提升全市国土空间规划决策的科学、民主和法制水平，为中山参与粤港澳大湾区建设和新一轮改革发展做好保障。

这为中山新一轮全市国土空间规划统筹工作奠定了基调。从机构设置上看，第一届规委会共有委员35名，其中政府委员16名，专家和公众代表委员19名；规委会下设专业委员会3个，包括发展策略专业委员会、控制性详细规划专业委员会、建筑与环境艺术专业委员会。

通过观察可以发现，与过去相比，规委会有更加完善的组织架构和运作体系，更加规范的决策机制和协调机制。此外，通过配置专业委员会，增加市外专家，规委会提高了国土空间规划委员会审议的权威性和专业性。

毋庸置疑，组建国土空间规划委员会对于加强全市统筹力度，合理有效配置全市资源，促进全市经济社会可持续发展具有重要意义。正如会上所强调的，要注重长远规划，充分考虑中山的长远发展需要，提高规划前瞻性；要注重统筹兼顾，通过规划进一步明确城市发展定位，加快打造高水平公共服务和高水平城市规划建设管理体系，改善城市环境，提高集聚高端发展要素能力，推动重大产业平台和高端项目建设发展。

对照国家和省对中山的发展要求，规委会的成立，将对“跳出中山看中山”提供了更具有保障性的要求，将从更高层次、更宽视野、更大格局上去谋划中山发展，为中山规划把好关。

强化国有建设用地供应管理

注重提升配套水平，交通用地占比大幅增加

诚然，组建中山市国土空间规划委员会，是落实国家机构改革和国土空间规划体系建设等部署的具体举措，也是中山规划发展史上的一件大事，对于加强全市统筹力度，合理有效配置空间资源有重要意义。

在规委会成立当日，中山市自然资源局公布了《2019年度国有建设用地供应计划》（下称用地计划）。用地计划明确表示，年内中山会将有限的土地资源重点精准投向实体经济，突出补好民生和基础设施用地短板，以保障中山市经济社会高质量可持续发展。

首先从国有建设用地供应总量看，2019年中山计划供应总量是701.1公顷，对比2018年供地总量同比下降了37.8%。从用地结构分析，土地公用可以分为五个用途：公共管理与公共服务用地、交通运输用地、工矿仓储用地、住宅用地、商服用地，五种用途用地供应占比分别为，3.5%、38.1%、36.8%、14.3%、7.3%。对比2018年，商服用地和交通运输用地的供应量有所提高，其中，交通运输用地供应量同比增长195.8%，接近两倍。

供应土地空间布局方面，公共管理与公共服务用地主要分布在开发区和板芙镇，占全市总量的55.9%；交通运输用地主要分布在黄圃镇、沙溪镇、东凤镇、南头镇和南区，占全市总量的67.1%；住宅用地主要分布在南区、石岐区、西区和古镇镇；商服用地则主要集中在石岐区和东区。

为破解规划编制镇区“各自为政”、土地资源碎片化等问题，2019年以来中山先后出台了一批国土规划系列政策文件，优化规划管理体系，加强空间规划编制的市级统筹和协调。

4月23日，中山市自然资源局就对拟出台的《中山市国有建设用地供应管理办法》（下称《管理办法》）公开向社会征求意见。根据该《管理办法》，下一阶段，中山将落实最严格的节约集约用地制度。

《管理办法》适用于中山市辖区范围内除“三旧”改造项目外，所有使用国有建设用地的项目管理，通过规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、监测监管、考核评价、共同责任，实现国有建设用地从用地报批、土地供应和供后监管的全流程管理：如加强土地利用年度计划及用地报批管控，严格按照《中山市土地利用年度计划管理办法》分配和使用年度计划指标，并进行计划指标使用的全程跟踪管理；对未按要求完成当年批而未供或闲置土地处置任务的镇区，暂停其下一年度除民生保障项目外的计划指标分配。

《管理办法》还规定，合理划定出让宗地，住宅用地单宗出让面积不得小于5亩且不超过210亩，工业、商业用地单宗出让面积不得小于5亩。出让地块达不到出具规划要求的，要整合周边用地后再行出让，如周边已无合适用地可以整合的，需先做出地块的可行性规划建筑设计方案，结合控制性详细规划或村庄规划确定地块的技术经济指标后再出让。

增设新型产业用地

优化产城融合格局，多措并举拓展产业发展空间

在城市规划新版图中，包括岐江新城、翠亨新区在内的城市新中心建设，或许最能体现目前中山对于城市发展新图景的推进方向。

位于广东省中山市东部临海区域，周边是南沙、前海、横琴三个国家级新区和广深港澳四大城市，自规划以来迈入第8个年头的翠亨新区建设迎来新的发展背景，其区位优势在新的发展语境下也被赋予了新的内涵。

坚持高起点规划、高标准建设、高水平运营，中山市委、市政府对翠亨新区提出了以“国际视野和战略思维”“对标世界级城市群建设要求”的高度作为规划建设起点，进一步提升翠亨新区经济、社会、文化、生态和城市发展质量。

坚持规划先行，翠亨新区先后开展了发展总体规划、城市空间与概念规划、城市总体规划、起步区土地利用规划和控制性详细规划，以及综合交通、水利工程等7个专项规划的研究编制工作，2016年在全市率先开展起步区城市设计和6座景观桥梁设计方案国际竞赛，2017年开展中山港新客运码头及现代综合体初步设计国际竞赛，2018年因应大湾区建设新要求和湾区时代新区的新定位，高标准开展起步区控规修编和南部片区中山翠亨科学城城市设计国际咨询。根据最近公示的翠亨科学城城市设计草案，这里将构建“两轴、四带、一心、五区”的多元复合结构框架，打造为大湾区国际化、现代化、创新型城市新中心。

作为中山参与粤港澳大湾区建设的重要平台，翠亨科学城也将是体现中山空间规划新理念的重要区域。回顾过去30多年发展历程，中山通过不断整合重构，让产业发展空间得以不断扩展。在今年出台的国土规划系列政策文件中，针对产业用地，中山正酝酿采取增设新型产业用地，鼓励建设高标准厂房和工业大厦，推进旧厂房、旧村庄改造等多项措施。

日前，市自然资源局发布《中山市新型产业用地管理暂行办法（征求意见稿）》，首次在中山提出“新型产业用地（M0）”概念，对新型产业用地的适用范围、规划管理、土地供应、项目认定、开发运营等方面进行了规定。据悉，“新型产业用地”是“工业用地”大类下的新设分类，指代符合中山产业发展导向，融合研发、创意、设计、中试、检测、无污染生产、生产性咨询服务等创新型产业功能以及相关配套服务的用地。

对于新型产业用地的布局，中山明确要求应布局于配套完善的重大发展平台、重点发展区域、轨道交通站点周边等区域。目前，其选址范围拟定在翠亨新区、岐江新城、市产业平台(民众园），并选取试点先试行。

■链接

国土规划系列政策文件及要点

《中山市海岸线、河岸线退让规划管理办法》海岸线退让标准：生活、休闲岸线退让距离应大于等于200米（用海建设项目除外）；生产岸线退让距离应大于等于100米（用海建设项目除外）。《中山市建设用地规划条件管理办法（征求意见稿）》住宅用地面积不小于7亩；工业及商业用地面积不小于5亩。用地面积达不到上述要求的，要整合周边用地后再出具规划条件。《中山市国有建设用地供应管理办法》住宅用地单宗出让面积不得小于5亩且不超过210亩，工业、商业用地单宗出让面积不得小于5亩。《中山市新型产业用地管理暂行办法》在城市用地分类“工业用地（M）”大类下，增设“新型产业用地（M0）”中类；新型产业用地控制指标控制要求：容积率不超过6.0；建筑密度不超过45%。《关于深入推进旧厂房改造促进高质量发展的实施意见》明确“三旧”改造财政奖励政策；单个项目市财政奖励最高不超过1000万元；《关于深入推进旧村庄改造提升城市品质的实施意见》坚持蹄疾步稳深入推进旧村庄改造。对旧村庄全面改造，原则上各镇区每年新增实施不超过1个项目，且待已启动项目完成拆迁后方可启动新项目。《关于支持和鼓励高标准厂房和工业大厦建设的实施细则》符合标准，且带工业电梯的高标准厂房和工业大厦，可按幢、层等为基本单元进行不动产首次登记和分割转移登记。《中山市控制性详细规划管理办法（征求意见稿）》控制性详细规划的编制和审批实行国土空间规划委员会审议制度，并依据国土空间规划委会员章程执行。

中山市2019年度国有建设用地供应计划表

2019年计划供应用地分类合计供应国有建设用地701.1065公顷（折10517亩）公共管理与公共服务用地24.5369公顷（折368亩，占3.5%）交通运输用地267.0776公顷（折4006亩，占38.1%）工矿仓储用地257.8979公顷（折3868亩，占36.8%）住宅用地100.293公顷（折1504亩，占14.3%）商服用地51.3011公顷（折770亩，占7.3%）2019年各功能用地分布情况住宅用地主要分布在南区、古镇镇、石岐区、西区，占全市总量的62.9%商服用地主要分布在石岐区、东区，占全市总量的69.9%公共管理与公共服务用地主要分布在开发区、板芙镇，占全市总量的55.9%交通运输用地主要分布在黄圃镇、沙溪镇、东凤镇、南头镇、南区，占全市总量的67.1%工矿仓储用地主要分布在板芙镇、民众镇、南朗镇、翠亨新区，占全市总量的73.1%

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