粤港澳大湾区公共品供给的协同治理路径

深圳特区报 2020-09-01 06:17

粤港澳大湾区要保持长远的核心竞争力，必须要吸引到足够的全球人才。图为深圳湾美景。深圳特区报记者刘羽洁摄

■ 张树剑

粤港澳大湾区作为不同尺度的制度、政治、经济、社会和文化的综合功能空间，已经超越了自然地理概念上的空间，很多政策只能通过协作治理的手段来进行推动。公共品供给的协作从根本上来说依赖于粤港澳三地的社会资本水平。由于历史和体制的原因，粤港澳大湾区三地的社会信任问题是整个区域协作治理的最大困境。这一难题需要通过新的城市联盟协作治理实践来加以解决。

在现代经济社会形态中，城市群已经成为社会发展的重要动力，也是区域治理的基础。城市群的范围可以是在一个完整行政区域范围内，更多的则是跨行政区域存在。从世界范围来看，城市群的建立和发展往往会打破旧有的行政区划和公共权力资源配置体系，这种发展过程在开始大多是被资源要素的自由流动和经济发展所推动，然而在发展到一定阶段就会遇到公共物品供给的瓶颈，会阻碍进一步的区域一体化进程。粤港澳大湾区已经具备极其强劲的经济发展基础，然而由于三地独特的体制差异——三个独立关税区，以及不同的法律体系、货币制度、甚至社会制度，大湾区的区域平衡、产业协调、要素流动以及区域一体化进程受到一定影响。“一个大都市区，一个政府”这样典型的有助于降低区域政府碎片化程度的传统区域主义理论并不合适粤港澳大湾区的进一步发展。因此，强调以多中心治理、政策相关主体之间的合作、增强区域内社会资本为基础的新区域协作成为解决区域公共品供给协作难题的理论支撑。

一、新区域协作与大湾区公共品供给协同治理

新区域协作强调由各区域成员为了共同利益自发组成的某种区域结盟，管理形式相对松散，但重视“国家-市场-社会”构成的多元行为主体。该理论主要用来解决垂直大都市政府体系难以有效运作的城市群区域协调发展以及区域竞争力培育等问题，鼓励参与主体的多样性，参与机制的综合性，涵盖政府管理、市场调节以及复杂的社会网络结构。相对于传统区域主义，新区域协作强调跨部门而非单一部门的治理，强调平等主体之间的协作而非上下级之间的协调，更加注重吸纳各层政府、私人部门、非营利组织甚至个人参与区域治理和协作。公共品供给的协作机制对于粤港澳大湾区一体化的发展具有基础性的作用。只有通过公共品的协作供给，提升区域基本公共服务均等化水平，才能让资金、人才、科技等要素在大湾区实现充分流动并发挥最大效用。内地在公共服务提供方面主要由政府承担责任，更多地呈现出一种与行政管理类似的垂直体系，而港澳地区则明显由社会更多参与供给，更具扁平化的机制倾向。在与公共品供给高度相关的服务贸易协作领域，港澳社会发展很大程度上依托非政府组织、企业、个人等共同参与社会治理，对于大湾区的融合和提高公共参与程度是很好的经验。

二、大湾区公共品供给的协同治理探索

1.区域联合规划的协同是大湾区发展的顶层设计。在三地融合日益加深的趋势下，建立粤港澳大湾区区域联合规划机构迫在眉睫。大湾区应在保留高层会晤制度和已有的专门领域的合作小组的基础上，增设有国务院领导和诸如国家发展改革委员会等部门参与的中央、粤、港、澳四方联席规划顶层设计委员会。加强对机场、港口、铁路、桥梁、隧道等重大交通基础设施的统一规划，提高投资效率和大湾区交通圈的连通性能。联席规划委员会要针对区域内跨界合作的广州南沙自贸区、深圳前海自贸区、珠海横琴自贸区、落马洲河套地区、珠澳跨境工业区内的重大基础设施对接、产业合作，以及东莞、佛山、江门、惠州、中山、肇庆等地区的基础设施功能对接等问题提出前瞻性设计，打破各自为政的城市规划体系，避免产业的恶性竞争，提前布局产业分工协作，强化城市群作为整体的竞争力和影响力，增强区域对周边的辐射效应。

2.以平行社会保障体系保障大湾区优质人力资源的流动性。粤港澳大湾区要保持长远的核心竞争力，必须要吸引到足够的全球人才生活、工作在该区域。区内跨境就业者的社会保障体系很难协调一致，主要是因为社会保障无法流动，即所谓的“社会保障可携性”难题。大陆政策不允许中断养老金缴交，而且对于身份转变之后的养老金无法连续；港澳地区目前无退休金制度，对大陆的人员也没有吸引力。建议由粤港澳三地政府再加上中央政府，建立固定的政府区域养老协作基金，让跨境就业者以及企业单位投保，方便大湾区内劳动力自由迁移，实现一体化目标。这一社会保障基金与目前粤港澳三地各自实行的保障体系平行而不互相干扰，甚至可以双重缴纳，允许断缴之后续保，这样就能真正实现政府和企业以及个人在区域公共品供给机制中的协同治理，达到社会化运作，给人力资源要素的流动带来最大的便利。

3.用协同合作模式延伸港澳跨境养老公共服务。粤港澳大湾区三地都面临人口老龄化压力，其中港澳更面临基础设施供应与老龄人口猛增的双重压力。而广东省虽然在基础设施供应方面具有较大优势，但是养老护理类技术和软件水平有待提高。因此三地在跨境养老方面有很大的合作空间。内地正面临着养老社会化改革的起步阶段，政府正需要更多地鼓励社会资源投入到养老行业中。在这一过程中，如果能结合粤港澳大湾区一体化进程，引入港澳的资本、技术、人员参与大湾区跨境养老行业的发展，将会使得整个行业更加快速、高质量地建设起来。在这种强大的现实合作需求下，大湾区在跨境养老行业需要协同的主要是加强由市场组织合作与管理，政府做好顶层规划与制度设计。一方面使得港澳可以将养老公共服务延伸到内地发达地区，另一方面可以通过港澳的资本、技术和服务提升内地的养老行业发展，促使大湾区形成更加紧密的共同体模式。

4.借鉴港澳优势培育发达的生产关系配套社会网络。粤港澳大湾区要参与世界级城市群建设的资源要素竞争，比的是与生产关系配套的社会网络，主要即营商环境和市场环境等区域软实力。由于长期的开放历史和国际化经验，港澳社会在法律、金融、咨询、认证、教育、医疗、环保、财会等市场服务领域比大湾区其他地区更有优势。应当加大区域协同合作，在相关领域进行先行先试，粤港澳三地紧密合作，遴选一些诸如生态保护、医疗养老、行业认证等公共服务领域，将三地的有关机构进行兼并，由三方统一组织，甚至应该加大任用港澳专业人士管理有关机构的力度，做实对接融合工作，减少大湾区内公共服务水平的落差。这些设立共同机构的协同治理模式可以对大湾区内居民就业与生活、企业投资与经营、政府监管与服务逐渐形成统一的管理模式和服务标准。

5.人才的协作培养对提高大湾区公共服务均等化水平至关重要。三地政府要加快研究有利于国际人才集聚大湾区的计划，利用区域内的教育和市场资源，加大人才的协作培养水平，尤其是教育、医疗和科技方面的人才。大湾区三地的产业结构经过深度调整，已经逐渐形成比过去更好的分工和分布。利用大湾区的优质高等教育资源和企业资源，让三地的青年人才进行协作交流是大湾区发展的一项长远战略任务。经过长时间的改革开放，广东省的高等教育水平有了长足的进步，国际化办学经验已经相当丰富，具备了为港澳地区广大青年做好高等教育和技能培养的能力，并且可以提供诸多高科技企业作为毕业生的实践基地。三地政府应当制定更加灵活的高等教育资源共享政策，加快职业资格的相互承认力度和进度，对具体的课程进行必要的改革和统一，加大粤港澳人才交流合作平台的建设力度，增加人才互动的形式，促进人才的协作培养效果。

三、公共品供给协同治理成效对国家大湾区发展战略的影响

粤港澳大湾区的协同治理创新实践，将在经济高度发展的区域，通过区域协同治理实现公共服务体系的改革创新，打造优质生活圈和国际一流的营商环境，进一步证明国家坚持以人民为中心，全体人民共享发展、改善民生的执政理念。世界经济社会格局已经发生了前所未有的变化，全球治理体系已经深刻变革，目前处在历史的重要转折期和机遇期。同时，世界范围内新一轮的技术产业革命和智慧城市建设已经蓬勃展开。国家在这个历史阶段隆重推进粤港澳大湾区建设，是希望大湾区站在已有的产业积累优势基础上，通过区域协同治理，推动大湾区公共品供给跨境协作机制的建立和完善，一方面抓住产业调整布局的大机遇，抢占全球新科技产业制高点，实现大湾区的跨越式发展，另一方面吸引到世界顶级的人才为区域经济社会发展服务，使大湾区保持长远的核心竞争力。

在国家区域发展战略层面，打造粤港澳大湾区世界级城市群的战略价值意义，主要在于发挥好大湾区先进产业发展在国家发展中的引领功能，提升大湾区在泛珠三角地区发展中的辐射带动作用，并向华南地区延伸，形成辐射东南亚、南亚、甚至台海两岸经贸区的重要支撑。国家的“一带一路”建设计划要求粤港澳大湾区在发挥广州、深圳、香港、澳门原有的国际贸易经验和最近几年广东自贸区建设经验的基础上，率先从体制建设上争取成为中国最重要的国际窗口。“一带一路”倡议的重点是创造双边或者多边的经贸合作方式，是一种全球经济治理的新思路。粤港澳大湾区连接世界和对外交流的区位优势和港澳社会的规则优势、市场环境优势可以发挥重要的枢纽平台作用，将为“一带一路”建设提供全方位的支撑。

（本文来自深圳市哲学社会科学规划2019年度课题成果，课题编号SZ2019B018）

（作者系深圳大学城市治理研究院研究员）

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