“铁腕”治理建筑垃圾污染 《韶关市建筑垃圾管理条例》解读
核心提示
近年来，随着韶关市城市化进程的加快，建筑垃圾处置遇到新瓶颈，小阳山消纳场所的消纳已满容，土地资源更加紧张；各类建设工程，特别是土石方作业现场管理不规范、清运不及时；建筑垃圾运输过程中超载超速、沿途抛洒、偷倒乱倒等违法违规行为时有发生等建筑垃圾的问题突显。虽然国家出台了相关管理规定和办法，但难以满足韶关市当前建筑垃圾管理的实际需要。因此，亟须通过地方立法来规范当地城市建筑垃圾的管理。
今年5月1日，《韶关市建筑垃圾管理条例》（以下简称：条例）应运而生，这部地方立法对加强和规范韶关市建筑垃圾管理，提高居民生活环境及生活质量有着重要的意义。
问题凸显建筑垃圾亟需立法规范管理
建筑垃圾，是指建设单位、施工单位新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管网等，以及居民装饰装修房屋过程中产生的弃土、弃料和其他固体废物。它具有产出量高、种类杂、增速快、危害大等特点。
“随着韶关市旧城改造、城镇化建设步伐日益加快，每年产生约300万方建筑垃圾随之而来，其中，韶关市90%的建筑垃圾为渣土垃圾。”韶关市区建筑垃圾（渣土）管理办公室（以下简称：市渣土办）科长曾庆伟说，如何规范化建筑垃圾并促进资源化利用，成为城乡发展中的一道难题。
韶关市区泥头车违规运输导致的三类高发问题：
1.建筑余泥渣土清运车辆大部分无牌无证或套牌使用假证，偷逃大量规费。
2.许多工地出入口未进行硬化，未设置洗车槽，车辆出入未经任何保洁，导致车轮带泥上路，污染城区道路现象极为普遍。
3.车辆不使用密闭式加盖装置，在运输中扬尘十分突出，导致市容市貌保洁水平和空气质量明显下降，市民反映强烈。
针对建筑垃圾给人们生产生活带来的危害，韶关市政府相关部门给予了高度关注。2016年，成立建筑垃圾管理办公室，针对市区泥头车违规运输导致的三类高发问题开展专项整治行动。
市渣土办成立后，上述三类违规处置问题有所改观，但距离市委市政府提出的工作目标要求差距仍然较大。此时，突出问题表现为渣土消纳难、车辆管控难，渣土违规运输成本低等，而这直接诱发两个后果：渣土运输道路遗撒，工地内和渣土处置场周围扬尘严重。
2017年至2018年，针对上述问题，市住管局领导市渣土办加强渣土处置精细化管理，明确从2017年4月1日起，市区实施建筑垃圾运输准入制度，即施工单位必须将土石方工程交由准入的渣土运输公司进行施工。此举不仅缓解了车辆管控问题，且提高了违法成本（处罚个体车主的标准最高200元，而处罚渣土运输企业的最高标准是10万元）。同时，牵头推进武江区小阳山、浈江区花拉寨两个建筑垃圾消纳场建设，并出台配套制度，进一步规范化和标准化渣土处置流程。
值得一提的是，市区渣土优先应用于需要渣土回填的工地或供应于新型建材产品的原材料生产，以此尽可能达到建筑垃圾的资源化利用和节约社会资源。
2018年7月1日开始，市区启动新型全密闭建筑垃圾运输车辆的推广应用工作。目前，市区（不含曲江区）在册新型全密闭建筑垃圾运输车有283台，22家渣土运输企业。新车启用后，路面遗撒问题有了显著改善。
同时，为有效实施渣土运输动态管控，搭建1套智慧管理平台（包括工地视频监控系统、渣土智能管理平台和无人机巡飞系统），通过科技信息手段实现了对市区渣土处置的全过程（事前、事中、事后）、全路段（工地源头、运输路线、消纳点）和空中到地面立体式监管，提升渣土管理效率。截至目前，车载智能管理终端已签约安装283台，占市区新型环保车总量100%。
对症下药立法防治建筑垃圾污染
上述举措实施后，韶关市建筑垃圾处置取得一定成效，但是，由于现行的《建筑渣土管理条例》在处罚小型货运车违规运输和倾倒渣土的此类违法违规行为上存在一定盲区，违法成本低造成管理真空，故而近年来该现象时有发生。对此，管理部门无奈，市民怨声不断。
民有所呼，法有所应。
为提升渣土管理法律适用性和渣土处置监管效率，打通建筑垃圾这个城市治理的“堵点”“盲点”，市人大充分发挥地方立法“拾遗补阙”之功能，盯住“小切口”，对准群众反映强烈且社会管理中急需解决的突出问题予以规范和补充细化。
《韶关市建筑垃圾管理条例》便由此诞生，并于今年5月1日正式施行。
《条例》明确市人民政府环境卫生主管部门负责市辖区行政区域内的建筑垃圾污染防治工作、县（市、区）人民政府环境卫生主管部门负责本行政区域内的建筑垃圾污染防治工作，建立建筑垃圾全过程管理制度，规范建筑垃圾排放、运输、消纳、利用、处置等行为。发展改革、住房和城乡建设、公安、交通运输、水务、自然资源、生态环境、市场监管、农业农村、林业等行政主管部门按照各自职责，协同做好建筑垃圾的监督管理工作。
“《条例》坚持立项精准、框架精干、条文精细的"三精"理念，积极回应了人民群众对美好生活的新期待。”市渣土办副科长陈晶告诉记者，比如，针对基层反映的偷倒建筑垃圾的行为，虽然行政主管部门做了不少工作，但未将建筑垃圾处置方案报主管部门备案，工地车辆未冲洗干净带泥上路等违法行为仍然屡禁不止。究其原因，没有上位法规制，也没有任何违法成本。
对此，《条例》对上述行为作了禁止性规定，并加大了对违规行为的处罚额度，为建筑垃圾的治理提供了强有力的法治保障。
施工单位未将建筑垃圾处置方案报主管部门备案，清运工程施工过程中产生的建筑垃圾，并按照环境卫生主管部门的规定进行利用或者处置的，由环境卫生行政主管部门责令改正，没收违法所得，并处单位十万元以上一百万以下的罚款。
未经核准擅自设立建筑垃圾消纳场的，由环境卫生行政主管部门责令改正，没收违法所得，并处十万元以上一百万以下的罚款。
工程施工单位擅自倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾的，由环境卫生行政主管部门责令改正，没收违法所得，并对单位处十万元以上一百万元以下的罚款，对个人处一百元以上五百元以下的罚款。
值得一提的是，除此之外，《条例》还创新将“6个100%”要求以法规形式纳入施工工地管理，并设置了相应的罚则。
《条例》第十二条加强了施工工地管理问题。它明确规定：在工程建设施工现场设置硬质、连续的封闭围挡；在工地现场安装必要喷淋降尘设备；
在工地出入口设置洗车槽、沉淀池等车辆冲洗设施并有效使用，确保车辆不带泥驶出工地，并做好洗车槽、沉淀池的泥浆污水处理工作；在出入口安装在线视频监控设备，确保清晰监控车辆出场冲洗效果及车辆车牌号码……若违反该条规定，由住房城乡建设行政主管部门按照职责责令改正，处一万元以上十万元以下或处五万元以上十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停工整治。
亮剑治污确保渣土运输有效治理
提起建筑工地，不少人脑海中就会浮现出尘土飞扬的场景，只要有车辆经过总会带起一阵小型“沙尘暴”。
如今，建筑工地上已是另一番景象：喷淋降尘设备、冲洗平台、搭建施工围挡均已配备、扬尘监测用上了“高科技”、渣土车安装密闭装置，且经过层层冲洗……近日，在沙湖御景工地现场，虽然施工现场热火朝天，但整个工地依然空气清新、干净整洁。
据市住建局质安科科长高良吉介绍，近年来，韶关市启动了全市范围内的建筑工地扬尘污染集中整治提升行动，同时加大督查频率，对工地不定期开展巡查、督查，并将督查中发现的问题交办属地责任单位并督促落实整改，发现严重违规问题一律查处到位。
“现在的建设工地管得很好，每天路过，门口都是干干净净的。”家住工业西路的市民对附近建筑工地的渣土运输及扬尘防治措施很是满意。
市民的感受就是《条例》实施后最明显成效。更可喜的是，随着《条例》的深入实施，施工单位对规范渣土运输及扬尘治理的态度也有了明显转变。“有效管控渣土运输，避免扬尘，既尽到了企业的社会责任，又树立了企业的良好形象。与其被处罚损失大钱，不如花小钱来新增规范渣土运输、抑制扬尘的设备。”沙湖御景项目施工负责人说。
出台法规鼓励支持回收利用
“垃圾不是一无是处，而是放错了的资源。相较于巨大的建筑垃圾产生量，目前韶关市建筑垃圾资源化利用率并不高。”曾庆伟说。
利用率低主要有三方面原因：
1.缺乏有效的引导，管理建筑垃圾的重心仍停留在规范建筑垃圾运输过程这一阶段。
2.韶关市现行的循环经济促进法、《城市市容和环境卫生管理条例》和《城市建筑垃圾管理规定》等法律法规，主要关注建筑垃圾造成的环境污染及其对市容市貌带来的影响，没有涉及建筑垃圾的循环利用等问题。
3.企业处置建筑垃圾的生产积极性不高，项目推进困难较大。
有业内人士分析，相较于韶关市巨大的建筑垃圾产生量，韶关市建筑垃圾资源化利用的市场空间还很大，若能将这些建筑垃圾进行资源化再利用，不仅可解决建筑垃圾处置难题，还能创造可观价值。
《条例》虽着眼于对建筑垃圾产生全过程的管理、处罚及制造者的责任，但也鼓励和引导社会投入参与建筑垃圾综合利用和再生资源利用项目，逐步提高建筑垃圾综合利用产品在建设工程项目中的使用比例，同时，鼓励优先使用建筑垃圾综合利用产品，以推动全市建筑垃圾综合利用工作。
《条例》第二十二条规定，市、县（市、区）人民政府应当将符合条件的建筑垃圾综合利用项目列入循环经济发展规划，优先安排建设用地，并在产业、财政、金融等方面给予扶持。鼓励和引导社会资本参与建筑垃圾综合利用项目建设，支持建筑垃圾再生产品研发和生产企业发展。鼓励新建、改建、扩建房屋建筑及道路工程建设项目，在满足建设单位使用标准的前提下，优先选用建筑垃圾综合利用再生产品。
同时，《条例》第二十三条明确了城市环境卫生、市政工程、园林绿化等公共设施市政工程，满足建设标准的应当优先采用建筑垃圾综合利用再生产品。
那么，如何让提高建筑垃圾资源化利用率的计划真正落地？
“我们将持续紧盯建筑垃圾管理工作，按照"源头规范化、清运市场化、消纳有序化、管理信息化"要求，用好立法、执法、普法"招数"，精准发力、持续用力，从严从细把牢建筑垃圾管理收集、运输、处置各个环节，有力推进建筑垃圾管理从无序向有序转变。”曾庆伟说。
在曲江乌石，一个消纳有效容积约150万立方米的消纳场正在如火如荼建设当中。记者在现场了解到，抑尘设施、排水设施、维修设施和其他辅助设施等已配备，确保避免建筑垃圾带来的污染。同时，下游将配套5条处理建筑垃圾生产线综合再生利用项目生产线，生产环保砖、环保陶粒以及二合一建筑固废破碎再生建筑骨料，预计年处理建筑淤泥达150万立方米。
“项目建成后，能够有效缓解城区建筑渣土消纳场不足的压力，解决城市建设产生的渣土乱倾卸、乱堆放的现象和渣土场小、乱、散的局面，改善优化人居生活环境。同时，通过下游生产线项目再生综合利用，能够使受纳的建筑垃圾变废为宝，走可持续发展的循环经济道路，有利于当地社会经济的转型发展。”曲江渣土办有关负责人黄明养介绍。
该项目于2020年启动建设，计划2023年完成。随着该项目的投入使用，韶关市对建筑垃圾的消纳与利用工作有望取得新突破。
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