深化行政体制改革，重整组团发展资源是重振虎威的突破口
党的十九届四中全会释放“中国之治”最强信号：提出坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。今年的全市经济工作会议指出，要把强化干部使命意识和担当精神作为“重振虎威”的破题之要，提出聚焦实体经济，坚定不移推动高质量崛起。经济的提振之路必然要求进一步优化顶层设计。当前，中山市镇两级行政管理模式已然成为制约中山发展的体制障碍。因此，深化行政体制改革、重整组团发展资源仍是重振虎威的突破口。
一、存在问题
（一）市辖镇引发碎片式发展导致虎威不再
中山的建制是市辖镇，地级市与25个镇区之间缺乏县级区（县）的过渡，区域之间的资源禀赋难以聚集，也缺乏统一的协调机构或机制。行政体制上的客观环境造成了镇区在经济发展、公共投入和社会事业各自为政的局面，使得中山市长期以来的发展呈现碎片式的尴尬，过度分散、难以形成合力。主要表现为：一是资源分配不均，利益隔阂严重；二是25个镇区都是竞争关系而共享程度不足，不可避免地出现重复建设的情况；三是基础设施建设推进积极性受镇区本身需求程度不同而各有差异；四是各镇区财力不平衡，这在各镇区基础设施的建设标准和民生服务水平等方面便能体现出来。
（二）组团发展缺乏法律保障导致作用不大
中山市的历届政府并不是没有意识到上述问题，组团发展的思路已提出了十多年。然而在推进的过程中仍然是只着眼于招商项目、重大设施建设的统筹落地等层面，主要是通过行政指令层面的督办等方式对镇区组团发展加大支持和推进力度，并没有正视历史遗留的行政体制隔阂等核心问题，缺乏碰触行政体制改革的决心和沉淀的时间，较少从通过组团调整和镇区撤并提高行政效率和资源聚集度等角度进行考虑。长期以来没有法律地位的保障，加上人事更迭频繁，组团发展成效并不明显。
（三）事财两权下放不同步导致小马拉大车
目前，镇辖税收上缴了国家、省后，剩余部分与市按四六分成，折合百分比计算，镇和市的税收收入分别占镇辖税的11%和23%左右，市部分税收收入用于镇区的交通建设、水利建设、生态补偿等方面的转移支付；而镇税收收入则要承担几乎所有开支，故财政压力较大。这也使得镇一级不得不捂紧口袋过日子：因绝大部分财力用于“三保”支出，再难以有财力支撑基础设施的投入和教育医疗等民生服务的提升。这是多年来事权不断下放，但财权却从来没有得到调整的结果。随着城市化程度的提升，镇区在城市管理成本等基础性支出也水涨船高，总体财力也就更加捉襟见肘，被动地出现小马拉大车的局面，但目前大部分镇区已经拉不动了。此外，镇区还经常面临事权下放未完全到位带来的审批权限受制约影响对企业的服务和大项目的引进等问题。
二、原因分析
改革初期，中山采用“市-镇”两级建制的好处在于扁平化、行政效率高、能激发镇区活力，让镇一级可以灵活自主地自行发展经济；在推行“一镇一品”和村村搞工业的粗放型发展时代，这种行政体制模式对地方经济总量迅速提升的确颇有助益，是当时的经济基础和客观环境决定了对“市-镇”行政体制模式选择的结果，并呈现了较好的适配性。但时至今日，现有的行政体制模式与当前的经济环境和法律环境已不再适应匹配，而且弊端频现：“市-镇”中间存在断层，缺县（区）一级政府的统筹协调，大大制约甚至严重影响了镇区的发展，导致镇区经济疲软、活力不再，虎威不再。究其原因，主要如下：
（一）晋升空间遭遇天花板导致干部不想动
中山的镇是科级建制，从镇一级成长起来的干部升任班子成员只是副科级别，而镇区的主要领导则通常是由市委任处级以上干部担任，即所谓的“高配”，镇干部在本地晋升正科级基本无望。假如要晋升正科，只能离开熟悉多年、驾轻就熟的原基层岗位，到市直机关任中层。这就导致基层干部人才的流失。要知道，培养一名懂镇情、熟业务、能与群众打交道、经验丰富的干部不容易。如果有县级政府，则可通过正常晋升，解决待遇和级别问题。但中山的基层干部队伍恰恰是缺乏这样的一种晋升途径，狭窄的晋升空间让基层干部苦于遭遇天花板的“封顶”尴尬。干部队伍梯队级别呈金字塔式的上升口子收窄，严重影响了基层干部队伍的士气和干劲。部分干部及专业技术人士由于晋升无望而在干事创业中出现不想动的疲态。另外，由于中山缺乏具有县委书记经历的领导干部，较高级别的专业人才队伍体量不大，故无法对外输出市级干部和专业人才。长期以来，中山干部和专业技术人员基本上只能本地发展，省直部门和兄弟城市鲜见中山干部和专业人才的身影。近十多年来，中山对外输出的市级干部屈指可数，另有不少体制内的专业技术人员却被高薪招徕或通过自谋出路流动到深圳、广州、珠海、东莞等周边更利于其职业生涯发展的城市。深中通道带来人才流动方面的虹吸效应在未来对中山也将是一个很严峻的挑战。这在一定程度上也削弱了中山对外的经济文化输出及人才交流、资源整合的力度，弱化了中山在市际、省际间的话语权和分羹机会，长远来看也不利于中山的发展。
（二）财力分散入不敷出导致镇区发展不能动
扁平化的“市-镇”建制必然导致行政部门的重复设置，由于各镇区均按县级体制设置部门，如各镇区均设公安分局、环保分局、城管分局、市场监管分局等，镇区一级在有限的财力情况下要承担庞大行政机构体系里各部门的开支，这就必然导致行政资源浪费和财力分散，大部分镇区入不敷出。而且上级事权不断下放，财权却没有随之调整，镇区唯有靠出让土地这一传统而粗放的方式达到平衡收支，尽量保障民生。但土地作为不可再生资源，加之中山土地存量和储备本身就不大，单纯的出让土地难以为继，故大部分镇区苦于基础设施落后，民生保障不够，无法投入大量的财力去将基础设施和营商环境配套做强做优，这就反过来影响投资环境，难以吸引高端人才落户和优质企业落地，造成中山经济既无人才储备支撑，又无龙头企业带动的局面，故发展一直停滞不前、质量不高并恶性循环。
（三）行政执法举步维艰导致镇政府不敢动
我国法律体系中执法权仅限于县级以上人民政府，镇级政府几乎没有任何执法权。目前中山很多部门职能下放，但执法仍须市级部门才是执法主体。一方面市级部门审批时间长、程序繁琐；另一方面出于部门利益考虑，一旦涉及执法，市级部门为避免背上法律责任总是保持谨慎观望，甚至以“走程序”为挡箭牌，有关部门互相扯皮最终宁拖不办，总体行政效率低下。而镇政府往往无法推卸属地责任而强行出手，在行政执法中产生纠纷诉讼的话，败诉风险很大。这就使得作为夹心层的镇政府，受国家法律法规制约，行政执法举步维艰。由于违法风险大，镇政府在行政执法中不敢动，特别是对待涉及经济发展等非急难险重任务时，宁愿按兵不动明哲保身。
综上，现有的行政架构在人、财、法三方面束缚了中山的经济发展。由于晋升空间、财力支撑、法律保障制约引起的不想动、不能动、不敢动，让干部队伍、专业人士和行政主体缺乏动起来的激情。地方经济宛如人的身体机能，其自行调节的循环系统一旦运行不畅，甚至有意无意地造成人为阻塞，日积月累，必定有损健康。
三、对策建议
中山要重振虎威，就必须充分发挥政府的引领作用，锐意改革中山的行政体制。要大胆将组团发展的路径向县建制的方向推进，而不仅仅是满足于停留在协调机构的层面。应该对上积极沟通，对下征询民意，并借脑专家学者和研究团队，尽快促进改革成果落地。要科学合理规划实施步骤，从近期和远期两个目标同时推进。
（一）近期：继续推进组团发展
一方面，摸准家底。要在立足于充分调研的基础上，按产业布局、功能聚集、历史渊源、文化关联的实际情况对组团进行调整划分，做到既有产业功能的考量，又不失人文观照。另一方面，找准定位。要明确未来的市中心和副中心、将来县城所在地，提前定点布局，以点带面，为新的组团奠定基础并逐步做实新的组团。
（二）远期：谋划行政区划调整
可参考珠海模式，珠海市土地面积1711.24平方公里，辖3个行政区（下辖15个镇、9个街道）和5个经济功能区，人口数量189.11万人，2018年人均生产总值15.94万元。珠海的人口和土地面积都比中山少，仍保持三级政府建制，近年来发展迅猛，财政收入已超中山，2018年珠海市实现地区生产总值 2914.74亿元，并且源源不断地输出干部。
中山要真正重振虎威，必须从行政架构入手，进行彻底改革。依照我国宪法及其他法律法规，积极向上争取，对25个镇区重新划县。从中山实际来看，设立三到四个县（区）级人民政府为宜，太多则会因管辖面积太小、资源分散而引发新一轮的机构臃肿和碎片式发展。目前，必须考虑到未来组团发展到县建制这一实质性的行政机构所牵系到的各种影响，争取配置好机构编制，研究出台可调动资源、发挥积极性的“三定”方案和考核分配机制。特别注意从以下几方面着手：一是解决干部政治待遇、专业技术职务正常晋升空间和日后出路问题，切切实实提振士气。虽然现在已推行落实公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，拓展了公务员职级晋升通道，但在中山现行体制下，激励效果还有待时间进一步检验。二是设立能更好统筹辖区内的行政资源和财政资源的县级人民政府。三是财权与事权要相一致，事责对等、权责清晰，让行政主体更好地依法办事、依法行政、依法治理。
四、结语
老虎是森林之王，然而，虎威并不是天成的，老虎对森林的治理同样依赖于丛林法则。只有建构起合适的丛林法则，才能调动整个森林的丰富资源。而这个构建过程，务必要以党的十九届四中全会释放的“中国之治”最强信号为指引，抓抢“双区”驱动的时代机遇，凭虎胆、用虎劲，才能满足重振虎威的新期待！
（作者系黄圃镇党委书记、镇长）
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