野外用火的“分区因时”管理《韶关市野外用火管理条例》专家解读之一
2019年1月1日起，《韶关市野外用火管理条例》（以下简称《条例》）将正式实施。该《条例》自今年启动立法起草并公开征求意见以来，受到社会公众的高度关注和广泛热议。如何正确“打开”这一部地方性法规？市人大法委副主任委员、韶关学院法学院院长韩登池教授为此对该《条例》进行了深入解读。
分区管控：按地理与区域属性适用
“这部《条例》最大的亮点，是分区、分时段采取不同方式规范管理野外用火。”韩登池指出，《条例》把全市行政区域分为森林防火区、农业生产生活区、城镇居住区来规范野外用火管理。森林防火区，根据国务院《森林防火条例》《广东省森林防火条例》的相关规定，为林地及距离林地边缘不少于50米范围内的区域。韶关市是全省森林大市，森林覆盖率高，为了更好保护韶关市丰富的林业资源，该《条例》根据实际需要，拓展为林地及距离林地边缘100米范围内的区域。他介绍，“城镇居住区，指城市和乡镇的建成区居民生活区域，这是相对明晰、固定的；农业生产生活区则采用排他性的概念，指森林防火区和城镇居住区之外的从事农业生产和居民生活的区域，该区域涵盖范围相对较大。”
“为什么要分三个区来管理？因为森林防火区的野外用火管理从立法层面来说是比较完善的，有《森林法》《森林防火条例》《广东省森林防火条例》等全国、全省的法律法规，规定明确，管理严格，法则明晰。而农业生产生活区、城镇居住区的野外用火管理在立法层面目前来说是空白的，只有相关的政府规章、文件及通告等。”韩登池介绍，“我们在立法调查过程中发现，毗邻森林防火区的边缘地带，即农业生产生活区，存在大量的不规范的农事用火行为，如烧秸秆、烧田基草、焚烧垃圾等，一旦遇上大风天气，很容易把火苗引发到森林防火区而发生火灾。而在城镇居住区里，由于韶关市一些城镇的特殊地貌，城区被山林包围，及所谓"城在山中，山在城里"，毗邻城镇地带就有森林公园、公共绿地等。如果用火不当，也容易引起森林火灾。所以不同区域都应当做到有法可依。”
根据《条例》第九条规定，森林防火区内禁止以下行为：上坟烧纸、烧香点烛；燃放烟花爆竹、放孔明灯等；携带易燃易爆物品；吸烟、野炊、烧烤、烤火取暖；烧野蜂、熏蛇鼠、烧山狩猎；炼山、烧杂、烧灰积肥、烧荒烧炭或者烧秸秆、田基草、果园草等；其他容易引起森林火灾的用火行为。《条例》第十条规定，农业生产生活区内禁止焚烧秸秆、田基草、果园草等；焚烧垃圾；烧野蜂、熏蛇鼠等以及其他容易引起火灾和大气污染的用火行为。“如果确实因为农业生产需要，要烧秸秆、田基草、果园草等，用火单位或者个人，要提前三天向所在地的村民委员会报告。并要指定专人监管用火现场，事先开设防火隔离带，在气象条件为森林火险等级三级及以下用火；用火结束后，应当检查清理火场，确保明火和火星彻底熄灭，严防失火。这也是考虑到农村农事生产的需要，同时使《条例》具有可操作性。”韩登池提醒道。
根据第十一条规定，城镇居住区内禁止以下野外用火行为：焚烧树木、残枝落叶、杂草等；焚烧沥青、油毡、橡胶、轮胎、塑料、皮革、垃圾等以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的；焚烧民俗祭祀物品；其他容易引起火灾和大气污染的用火行为。
韩登池提醒，“为什么要在城镇居住区禁止焚烧民俗祭祀物品？因为城镇是人口密集区，再加上城区的边缘地带就是森林、绿化带等，焚烧民俗祭祀物品既容易发生市内火险，又容易发生森林火灾，同时也会引起大气污染。所以我们一方面明令禁止，同时提倡文明祭祀，在远离城镇居住区的集中祭祀点等场所，还是可以焚烧祭祀物品的。堵疏结合，使《条例》具有可操作性。”
按期划定：因时令与节日加强防护
作为《条例》主要起草人，韩登池指出，《条例》不但因“区”制宜，而且因“时”制宜。《条例》第十二条明确了森林防火期限：本市全年为森林防火期，实行全年森林防火；每年9月1日至次年5月31日为森林特别防护期；春节、元宵、清明、中秋、国庆、重阳、冬至、除夕等传统民俗节日及春耕备耕、秋收冬种和预报有高温、干旱、大风天气等森林火灾高发时段为森林高火险期。
“由于韶关市的实际需要，《条例》把《广东省森林防火条例》规定的森林特别防护期延长了。在森林特别防护期，根据《条例》第十三条，经县级以上人民政府决定，林业行政主管部门可以设立临时性森林防火检查站，对进入森林防火区的人员和车辆进行火源检查，对携带的火种、易燃易爆物品及其他可能引起森林火灾的物品，实行集中保管，任何单位和个人不得拒绝、阻碍。”韩登池介绍。
根据韶关市农事与时令需要，春耕备耕、秋收冬种及预报有高温、干旱、大风天气等森林高火险期，按照《条例》，县级以上人民政府应当根据森林防火需要，应当组织乡镇人民政府和街道办事处在农业生产生活区划定高火险区域，设置森林防火警示标志，开设防火隔离带，并组织人员对野外用火行为进行巡查；县级以上人民政府应当根据森林防火需要在城镇居住区的城市公园、公共绿地、毗邻森林地带划定高火险区域，设置森林防火警示标志，开设防火隔离带，建设森林防火道路、消防水池等设施。组织相关单位制定森林火灾应急处置方案。
同时，为了更好地规范野外用火，预防森林火灾，《条例》第十四条规定：在森林高火险区、森林高火险期内，县级以上人民政府可以发布命令，禁止一切野外用火。
“森林火灾重在预防，我们在地方性法规里分区、分时段采取不同方式对野外用火进行管理，希望可以更有效地控制和减少森林火灾的发生，为人民群众创造一个安定安全的生产生活环境。”韩登池介绍。
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