由汕头出台的全省首部农村集体“三资”管理条例实施近三年 集体经济保值增值 基层治理更顺更稳

加强农村集体“三资”管理工作，是实施乡村振兴战略的基础工作。杨立轩摄

位于三堡社区的金浦中学校前马路，该项目于2018年上平台交易。黄嘉锋摄

农村集体资金资产资源管理一直以来都是农村广大群众关注的热点问题，也是农村社会矛盾纠纷化解的焦点难点。加强农村集体“三资”管理工作，是实施乡村振兴战略的基础工作，也是化解农村社会矛盾、预防基层腐败的有效途径。

汕头市有大片农村，全市1087个村（社区）中，涉农行政村占874个。加强农村集体“三资”管理工作，对于实现汕头长治久安、维护社会公平正义、密切党群干群关系具有重要作用。

在汕头市委、市政府的高度重视下，汕头市人大常委会抓住农村集体“三资”管理这个“牛鼻子”，不断加大力度、创新方式、健全制度，于2016年11月在全省率先出台实施《汕头经济特区农村集体资金资产资源管理条例》（以下简称《条例》），以法律管人、管事，推动“三资”管理工作走向制度化、规范化，有效促进农村经济社会走上科学发展轨道。

汕头市如何推动《条例》的立法及实施？《条例》给汕头市农村集体“三资”管理带来什么新变化？在农村基层治理工作中发挥哪些作用？记者对此进行走访。

●南方日报记者黄嘉锋通讯员肖婷黄楷平

缘起

规范“三资”管理呼唤立法

汕头市行使特区立法权20多年来，在不少领域都敢为人先，制定了多项地方性法规和政府规章，有些更是填补国内空白。《汕头经济特区农村集体资金资产资源管理条例》就是其中一部，它是广东省乃至国内首部规范农村集体“三资”管理的地方性法规。

2015年1月，在汕头市第十三届人民代表大会第五次会议期间，陈国翔等汕头市人大代表提出的《关于制定我市涉农集体资金资产资源管理条例的议案》被确定为大会议案。市委、市人大常委会和市政府高度重视此项立法工作。

“农村集体"三资"问题，历来是广大农民群众、基层干部关心的重点问题，也是农村经济社会科学发展、促进农民增收、推动新农村建设的重要基础。”在《条例》颁布实施之日，汕头市人大法制委原主任委员吴小云答记者问时指出，随着农村改革的深化和市场经济的发展，以土地为核心资源的农村利益关系日趋复杂，因农村集体“三资”管理引发的利益问题相当突出。一些群体性事件和农村基层干部腐败行为，绝大部分和农村集体“三资”管理出现问题有直接联系。

吴小云说，因此制定一部专门调整农村集体“三资”管理的特区条例，通过法治方式管好、用好涉农集体资金资产资源，做到用制度管权、管事、管人，对于保护农村集体经济组织及其成员的合法权益，壮大涉农社区经济，维护涉农社区社会稳定大局，就显得十分重要和必要。

经过一年多的立法程序，《条例》于2016年11月1日起施行。“条例的出台来之不易，凝聚了市委、市人大常委会、市政府、人大代表和广大基层群众等各方面的努力和智慧，应当很好贯彻执行。”吴小云说。

解析

将“三资”管理法制化制度化

这部涉及面极广、具有重要意义的地方性法规有哪些主要内容？吴小云告诉记者，《条例》共八章六十二条，力求通过制度创新，解决当前农村集体“三资”管理中存在的问题。

其中，“资金管理”规范了农村账户管理，细化财务公开制度，完善开支审批制度，建立了财务预决算制度、财务收入管理制度、会计委托代理制度等。“资产管理”明确了农村集体资产的范围，进一步细化了集体资产流转，建立了资产清查制度、资产台账制度、资产经营制度、资产承包、租赁、出让制度。“资源管理”细化了资源登记簿事项，明确建设用地收益归属和用途，规定公开协商和招投标制度。

《条例》有哪些特点？“条例的调整范围是农村集体经济资金资产资源，与其他兄弟省市仅对资产管理立法相比，法规的适用范围更加全面、具体。”时任汕头市人大常委会副秘书长陈健雁（现为汕头市委副秘书长）指出，《条例》明确各级政府，农业、财政、自然资源等部门和镇、街道的责任主体，强化行政管理部门的职责。同时，明确禁止集体经济组织“乱担保”，对违规“乱担保”行为明确了法律责任。

而在陈国翔看来，《条例》有三个亮点，即明确集体经济组织只能开设一个基本存款账户；从规范交易平台的服务内容、实行分级交易制度、规定进入交易平台的品种等方面完善农村集体“三资”管理平台建设；对印章资料管理作出明确规定，对因有关责任人私存、藏匿、拒不移交等行为而无法使用印章的情形作出惩罚性规定。

吴小云解释，《条例》将农村集体“三资”管理中行之有效的做法通过立法加以固化，将国家、省有关“三资”管理的方针政策法制化、制度化，对实践中碰到的难点、盲点问题提出解决的办法，力求做到有针对性、好执行、能管用。

执行

创新监督方式力推贯彻实施

《条例》颁布实施之后，各地执行情况如何？为更好推动三资条例的贯彻实施，2017年11月，汕头市人大常委会组织部分市人大代表，对三资条例实施情况进行检查；2018年1月至3月，汕头市人大常委会副主任吴健彦带领专题调研组，对三资条例实施情况进行深调研。

从检查和专题调研的情况看，各级政府及有关单位在贯彻“三资”条例做了大量工作，取得了一定成效，但也存在一些问题。如一些村（居）干部思想不够重视，存在上热下冷现象；部分村（居）“三资”项目未按照“应入尽入”的要求及时纳入平台交易；一些村（居）“三资”底数不够清楚；“三资”交易、管理经费保障不足，个别村（居）财务管理有待于进一步加强等。

为进一步推动上述问题的解决，汕头市人大常委会常务副主任郑通声主持召开党组会议，研究通过市人大常委会三资专项督查方案，成立了由吴健彦为组长的专项督查组，并报送市委批准实施。2018年10月至2019年1月连续四个月，专项督查组不断创新监督方式，持续开展督查活动。

“这次监督方式的创新举措之一，就是聘请具备相关资质的第三方业务和技术服务机构专业人员。”汕头市人大常委会社会建设委员会副主任委员（原市人大常委会农工委副主任）林德坚告诉记者，从今年1月份开始，由第三方机构对全市7个区（县）各抽查3个镇（街道）、村（居），并进行综合评价，增强监督的权威性。

在去年检查、督查的基础上，专项督查组根据各区（县）按要求上报的工作情况，分别进行量化评价，再结合第三方机构的抽查评价结果，对各区（县）工作进行综合评分评价。其中，潮阳区93.23分，龙湖区93.20分，澄海区91.76分，濠江区91.67分，金平区91.43分，评为良好；潮南区89.96分，南澳县88.61分，评为合格。

通过此次深入开展的专项督查行动，有效地推动了三资条例的落实，使农村基层干部和群众民主观念、法制观念明显增强，民主决策程序日益完善，对资产运营逐步从“要我上三资平台”向“我要上三资平台”转变，“三农”工作队伍依法行政的能力明显提高。

“实践证明，凡是农村集体"三资"管理较完善的村（社区），经济发展及社会管理就会相对较好。特别是汕头带有大片农村，涉农涉土矛盾纠纷多发易发做好农村集体“三资”管理工作显得尤为重要。”在5月初举行的全市农村集体“三资”管理工作后进地区负责同志约谈会上，汕头市委副书记钟挥锷强调，各级各有关部门要进一步提高政治站位，切实把加强农村集体“三资”管理作为推进乡村振兴、维护基层稳定的重要举措，为推动城乡融合发展营造和谐稳定环境。

成效

实现农村集体经济保值增值

《条例》的实施，对农村最大的作用是什么？

“以前农村出租集体资产时，如鱼池出租，往往是给个人长期租用，几乎每年一样的价格，容易导致集体收入减少。现在农村集体资产资源上平台交易，实现公开公平公正，减少垄断和暗箱操作，所有符合条件的村民或公司都可以来参与竞标，通过竞价，普遍实现溢价交易，增加集体收入。”潮阳区农业农村局相关负责人介绍，同时村集体一些建设项目上平台招标之后，通过竞标公司的压价，最终实现减少开支。“简单用一句话来说就是，有助于实现农村集体经济保值增值。”

而《条例》的实施，就是为规范农村集体“三资”管理提供法规依据，为农村经济社会发展保驾护航。

事实上，农村“三资”管理的规范，还起到破解基层不稳定难题的作用。由于历史原因，部分村（社区）因农村集体“三资”问题引发的干群矛盾较为突出，甚至引发上访、聚众闹事等，严重影响基层的稳定。2018年2月，潮阳区西胪镇西二社区1537.77亩鱼池项目在区级三资交易中心公开交易，成交价1207.23万元，通过村民代表大会表决，同意将成交价的80%用于人均分红，共2889户15194人，人均分红630元。农村“三资”服务平台的规范运作，消除群众疑虑和积怨，有效化解基层矛盾，维护农村稳定。

记者在潮阳区金浦街道农村集体“三资”管理服务中心看到，交易大厅内配套有投影仪、监控、音响、录像仪等设施，监督管理办公室内电脑、复印机、打印机、传真机等办公设备一应俱全。

“每个月都有好几宗农村集体资产资源项目上这里（平台）交易，我们主要做好项目交易跟踪和指导工作等。”金浦街道工会主席马少鹏告诉记者，自平台建成投入使用至今，各村（居）在平台交易项目共86宗，总成交金额3547.86万元。

金浦街道是潮阳区规范农村集体“三资”监管服务平台交易运作的缩影。目前，潮阳区、镇（街）、村（居）三级服务平台（站点）实现互联互通，并与各地党风廉政信息平台、村居公共服务平台实现数据共享、功能互补。自《条例》出台至今，潮阳区累计完成交易1938宗，交易金额达8.5亿多元。

记者了解到，《条例》出台至2019年2月，汕头全市累计公开交易13020宗，交易金额39.9亿元，且交易宗数逐年增加，2017年交易标的2761宗，2018年交易标的6947宗，同比增加了152%。农村集体资产运营呈现出稳定良好的发展态势，资产资源成交标的基本实现溢价交易，确保了农村集体经济组织权益，取得了明显的经济和社会效益。

■区县行动

各区县推动集体资产实现“阳光交易”

《条例》实施以来，进一步规范了农村集体“三资”管理和交易行为，推动了集体资产实现“阳光交易”，各区县“三资”管理工作扎实推进，富有成效。

金平区除了岐山、鮀莲、鮀江、月浦4个涉农街道的农村集体资产资源纳入“三资”平台管理外，城中村经济联合社也建立了资产资源交易台账，由区集体资产交易管理服务中心负责公开交易管理工作。区纪委联合区农业水务局开展“三资”清查，推动集体资产规范管理，资产交易种类全面，集体经济组织参与积极性高，较好落实“应入尽入”要求。截至2018年底，到期合同交易率为96%。

龙湖区针对2018年初市人大检查组反馈的该区落实“应入尽入”情况较差的情况，立行立改，由区“三资”办公室联合区纪委督促各镇（街道）进行整改，切实加强农村集体经济合同监管，落实到期合同公开交易。截至2018年底，到期合同交易率为95.3%，相比2017年底到期合同交易率29.3%，取得较大的增幅，中标金额7.23亿元，溢价率29.4%，为农村集体经济增加收入1.65亿元，公开交易工作取得明显成效。

澄海区做为全国100个农村集体产权改革区之一，严抓农村集体“三资”管理制度化建设，在全市率先完成清产核资工作，清查农村经济合同比较彻底，共清查出10365份合同，占全市合同总数的36.6%，基本完成经联社成员身份确认，顺利完成改革试点任务，为全市加强“三资”管理，深化产权制度改革提供可借鉴的经验。截至2018年底，全区资产资源累计交易6269宗，到期合同交易率95.86%。

濠江区在全市率先谋划升级“三资”平台系统功能，增加平台手机微信版，积极拓宽信息公开范围。同时，区农林水务局联合区纪委，结合深入开展扫黑除恶专项斗争，加强对各街道的督促检查，全面清理经济合同，积极开展整治清理拖欠租金专项行动，解决农村历史遗留问题。

潮阳区加强制度建设，制订了农村三资交易管理办法、承包合同管理制度、农村建设项目组织管理和资金使用实施意见等八个文件，建立约谈制度，加强督查督办，着力破解基层不重视、交易不实等难题。截至2018年底，到期合同交易率为96.96%。

潮南区坚持问题导向，抓制度完善和组织交易，截至2018年底，到期合同组织交易工作比较2017年底取得一定的进展。其中，陇田镇清理登记农村经济承包合同，逐宗现场拍照备案，全部录入区“三资”平台进行监管，并在合同到期三个月前，由镇交易中心向村发出到期通知书，要求村（居）及时组织公开交易，效果明显。

南澳县统筹安排50多万元财政资金，补助各镇“三资”平台日常运作，探索贴近农村实际的交易方式，在简化程序、节约成本、公开透明、提高效率上做得较好，尤其是在小型建设工程招投标方面，较好地落实了公平公正的原则，群众认可度较高。

■基层故事

“村里无论大小项目都必须上平台”

说起上三资“平台”交易，潮阳区金浦街道三堡社区可谓是最“热衷”的。这不，5月上半月，三堡社区就有2个项目上街道“三资”平台交易。

“一个是幼儿园扩建工程，另一个是农民公寓安装变压器项目，分别在5月10日和14日上街道"三资"平台交易。”三堡社区党委书记、居委会主任郑瑞明告诉记者，严格执行农村集体三资交易相关法律法规进行组织交易，“村里无论大小项目都必须上平台交易，比如小到二三平方米的生活市场档位都要招标，确保依法依规。”

对于上平台，三堡社区有一套完整的执行程序。郑瑞明介绍，“两委”决定一个项目之后，先经社区监委会讨论通过，然后找街道相关部门审核，由纪检部门把关，再由街道党工委决定。紧接着，召开村民代表大会，由120多名村民代表表决，“几乎每次都是100%同意。”此后，把项目交给有相关资质的公司设计、预算，最后上平台招标。确定中标单位后，对项目情况进行公示，让广大村民知情。

“项目上平台之后，经层层把关，透明度高，村民代表、群众都知情，减轻了我们"两委"干部的压力。”郑瑞明说，更大的直接好处是能够确保集体资产保值增值，“何乐而不为？”

三堡社区地处金浦街道辖区中心地段，是该街道唯一的纯农社区，从2016年至今年4月底，社区在镇级平合成功组织69宗交易，成交金额2987.69万元；在村级平台组织生活市场档位交易232宗，租金2年，成交金额130.8万元，有效维护了社区广大农民的合法权益和社会稳定，促进了社区各项经济社会建设有序发展。

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