助力改造更新 建设梅好城市 梅州印发“三旧”改造实施办法，健全“三旧”改造管理机制和政策体系，助力打造“三宜”城市范例
梅州“三旧”改造项目分布图。
白露将至，秋意绵绵，山城梅州的凉意渐起。站在高处远望，城区南部一片生机，视线所及，梅县新城、江南新城、芹洋半岛这三大引擎正在加大马力建设；城区北部则客味浓郁，江北历史文化街区经过“微改造”重焕生机，新增的一个个城市公园处处是景、步步入画。
城市建设需要转型升级，也需要更新改造。近年来，通过微改造和外延扩张等手段，梅州的城市人居环境得到提升，城市功能也进一步完善。
为加强全市层面的统筹协调，近期，梅州市政府印发了《梅州市“三旧”改造实施办法》（以下简称《办法》），进一步健全“三旧”改造管理机制和政策体系。以“三旧”改造工作为一大抓手，梅州正加速推进中心城区“提质扩容”，加快打造“三宜”城市范例，打造更具发展实力和综合竞争力的“世界客都·长寿梅州”。
●南方日报记者黄思华
转变观念
向“土地存量”要“发展增量”
客都汇“三旧”改造项目、万达广场“三旧”改造项目、锦发房地产项目等商业综合体项目，补充了城市大型商业不足的短板；碧桂园、万象江山、奥园等大型地产项目的连片改造提升了人居环境和城市风貌……
行走在梅州城区，日益宜居的环境让人心生欢喜。“住进新房子，楼下就是大型综合体。过了马路就有一个城市公园，在这里生活太方便了。”市民林怡最近刚从老房子搬离，住进新房子的她感叹道，在新区的生活着实让人舒适。
从2015年启动建设至今，嘉应新区的变化有目共睹。然而外延扩张，终有竟时。梅州的城市化进程飞速发展的同时，城市用地的供需矛盾越来越凸显。
“土地资源总量有限且不可再生，新增用地扩张至一定阶段必然难以为继。”梅州市自然资源局相关负责人介绍，在老城区存在着不少规划布局不合理、容积率低、土地闲置率高、用地效率低、基础设施落后、风貌陈旧破烂的现象。这些用地往往布局散乱、功能残缺、条件落后，有的还占据城市核心地段，严重影响城市整体风貌和功能提升。
如因一些公司面临转型升级困境，土地、厂房闲置现象十分突出，而且一般地处老城区，地段较好；还有一些邻近城市的村庄在快速城镇化过程中，用地不断被蚕食，农用地逐渐被征收殆尽，形成了嵌落在城市范围内以建设用地为主的“城中村”或“城边村”……“这些急需进行功能转换和二次开发，也是梅州转型发展的重要资本。”该负责人说。
由此，加快存量整合，推动城市更新，破除空间资源瓶颈，为城市经济发展寻求新天地，成为一个迫切的“梅州命题”。
“新旧”区发展所遇问题的焦点，都直指土地的稀缺性。那么，要如何挖掘土地的潜力，实现土地效益最大化，实现从增量土地向存量土地市场的转变，实现城市产业升级和空间重构？
他山之石，可以攻玉。据了解，“三旧”改造最早出现在2007年佛山市地方规章中，此后逐渐被社会舆论和政府沿用。放眼珠三角先进城市，佛山惊艳亮相的1506创意城、深圳围绕“城市更新单元”完成固定资产投资上千亿元、广州200个老旧小区实施“微改造”等，无疑给梅州提供了宝贵经验启示。
早在2019年梅州市委七届七次全会上，梅州就提出大抓“提质扩容”，强调了“适当小扩容，重点大提质”这一思路，助力梅州建设“三宜”城市范例。
《办法》实施后，进一步理顺了“三旧”改造相关模式和操作流程。梅州通过梳理中心城区存量用地，合理划分更新单元，明确控制要求，形成近期“三旧”改造项目库，盘活存量土地，释放经济潜能，推进城区功能优化，改善人居环境，保护和弘扬历史文化，提升生态环境品质，以此推动城市高质量发展。
经过梳理，梅州划分76个“三旧”改造项目，涉及用地面积1303公顷。
从地域看，分为3大片区。其中，江南区域包括16个“三旧”改造项目，涉及用地面积221公顷；江北区域包括33个“三旧”改造项目，涉及用地面积724公顷；梅县区域包括27个“三旧”改造项目，涉及用地面积302公顷。
从规模看，用地面积1—5公顷的“三旧”改造项目有10个，占总数的13%，主要为独立改造意向强烈或难以捆绑相邻地块整体更新改造的地块或单元；用地面积5-20公顷的“三旧”改造项目有42个，占总数56%，主要为成片捆绑整体更新改造的单元；用地面积大于20公顷的“三旧”改造项目有24个，占总数的31%，主要为面积较大的独立地块、外围整体纳入改造的村庄或成片捆绑整体“三旧”改造项目。
“在梳理辖区底图底数的基础上，我们也更好理顺城市城镇、村居的功能布局，补齐学校医院等公益公建短板，强化道路交通、文化体育等基础设施。”上述负责人说。
创新制度
盘活存量推动旧改落地
“新的《办法》政策优惠力度更大、覆盖面更广，同时在创新规划管理制度、地价计收、产业扶持、连片改造、容积率奖励、土地置换等方面进一步释放红利。”梅州市自然资源局相关负责人表示。
记者了解到，梅州曾于2010年颁布《梅州市关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的实施意见》（以下简称《意见》）《梅州市“三旧”改造实施细则》（以下简称《细则》）。政策明确了改造模式、改造流程及历史用地的处理等内容。
但经过近9年时间的实践，该政策的部分内容已无法有效指导实际项目的开展。同时，市场参与不积极、“三旧”改造项目类型单一、难以有效促进城市功能完善、成片改造难度大、城中村改造进度缓慢等问题比较突出，导致梅州的城市更新进程整体比较缓慢。
为适应新时代政策环境变化趋势，进一步规范全市“三旧”改造工作，促进土地节约集约利用，《梅州市“三旧”改造实施办法》应运而生。据介绍，相比起旧的《意见》和《细则》，新的《办法》优化了“三旧”改造标图建库标准和要求，创新了“三旧”改造项目的规划管理制度，同时明确了“三旧”改造项目集体土地转为国有建设用地的审批程序，以及“三旧”改造项目中涉及历史用地完善手续的分类处理。
根据《办法》，梅州市、县（市、区）人民政府将成立“三旧”改造工作议事协调机构，统筹、协调“三旧”改造工作，自然资源管理机构为“三旧”改造主管部门，负责“三旧”改造的具体工作。
经过十几年的快速发展，旧城、旧村、旧厂基本定型，新区新城新产业平台初具雏形，都不是“任人打扮的小姑娘”。而还有一些地方前瞻性不强、想得不够、做得不足，特别是旧城旧村，学校、医院、公园等高质量公益公建配套不足，优质公共服务缺乏。
“许多历史遗留问题，都在《办法》中得到了解决。”梅州市自然资源局更新科负责人解释，如入库要求中加入了3种特殊情形，一是符合当时规划要求、行业用地标准下限、用于公益性项目；二是提供生态修复类项目的证明材料；三是实地在2009年前已建设使用且符合上盖物比例30%。
同时，《办法》规定，自行改造的工改经营性项目需无偿移交15%的公益性项目用地。此举将有利于补齐城市基础设施的短板，完善城市功能，改善民生，实现梅州城市高质量、全方位的发展。
值得一提的是，《办法》还增加了自然资源主管部门组织编制规划的自主权。“三旧”改造涉及控制性详细规划未覆盖的区域，自然资源主管部门可编制“三旧”改造单元规划，并参照控制性详细规划审批程序批准后，作为控制性详细规划实施；“三旧”改造涉及控制性详细规划调整的，可参照控制性详细规划修改程序批准“三旧”改造单元规划，覆盖原控制性详细规划。
业内人士认为，这一制度的创新，不仅推动解决了修改控制性详细规划程序复杂、耗时长的问题；还适当放宽了规划修改门槛，推动解决了部分用地因不符合规划而无法实施改造的问题。
收益共享
激发市场主体改造活力
穿过梅州中心城区前往江北老城的路上，可以看到多处正在进行或已完工的“三旧”改造项目。从老旧小区、旧厂房到文化街区，梅州正通过“微改造”为城区面貌换新颜。
在已成熟的老城区中进行“三旧”改造，并不是一件容易的事。记者沿途观察到，梅州多数“三旧”改造项目并不大，以星星点点状分布在城区当中。不过，这些“小而精”的改造也极具特色。
虽然街区面积不算大，但依靠其悠久历史以及美食文化，老房子、老街区经过微改造后成为了城市“加分项”。以油罗街为例，节假日里来来往往都是游客和市民。文化企业也闻讯而来，在附近的元城路对废旧染织厂进行改造，老厂房摇身一变，成了文化创意园。
在现代化城市发展进程中，“三旧”改造承担着释放新一轮发展空间、助推产业转型升级的关键任务。在记者以往的认知中，城市更新多位于城市未开发区域，且商业气息浓厚。但在梅州，近年来通过“三旧”改造，一些老街区焕发生机的同时，也为城市注入了不少人情味和文化味。
当前，梅州逐步实现从“改造”到“更新”的理念转型，同时也在运作机制、管理政策、项目择优等方面进行了探索。
在《办法》中，不仅明确了“三旧”改造项目的改造模式、规范和细化改造流程，还涉及公益性用地移交比例与程序。其中旧村庄改造分为政府实施改造、自主改造和合作改造三种改造模式，旧城镇、旧厂房改造分别分为政府主导和自行改造两种模式。
在过去，大多改造的主体都是政府方，较少是由市场方为主导。因此，如何激活市场活力、调动市场主体的积极性，是梅州的当下之难。
以往，企业“想要改”，却因阻力多、成本大等原因望而却步。记者看到，为鼓励全市利用“三旧”改造政策积极发展产业，新的《办法》针对连片改造项目特别制定了多种优惠措施。
梅州市自然资源据更新科负责人列举道：一是允许原属于同一国有土地使用权宗地整体入库和“三地”修改土地利用总体规划一并纳入改造范围、鼓励连片项目混合开发和建设连片改造示范区等；二是允许对100亩以上并提供公益性设施或城市公共空间、保障性住房、历史文物保护的旧城区整体连片改造项目，可在原批准控制性详细规划容积率的基础上增加10％的容积率奖励；三是在符合规划、权属清晰、双方自愿的前提下，允许“三旧”改造项目用地之间或“三旧”用地与相邻的其他存量建设用地进行空间位置和权属互换。
《办法》明确，要根据项目类型差异化制定地价计收与补偿标准。“工改工”改造项目在符合规划、不改变土地用途、不延长土地使用年限的情形下，不计收地价款；“工改商”类项目，按照新用途市场评估价减去原用途市场评估价后差额的40%计收地价款。旧村庄、旧城镇改造按照土地市场价格的20%计收地价款。
同时，支持“工改工”项目建设不超过总建筑面积15%的配套用房；对于旧城镇、旧村庄改造的复建安置房项目，可依据棚户区改造政策，按照复建安置“建一免一”的原则，减免城市基础设施配套费，并可在本市权限范围内依法减免其他行政事业性收费和政府性基金。
“这些都为企业自主改造节约了不少成本。"三旧"改造涉及的利益主体众多，理顺改造范围内相关利益主体的利益关系，制定公平合理的土地出让金计收标准和收储补偿标准。一方面有利于完善各利益主体土地增值收益共享机制，促进经济效益和社会效益的协同提升和经济社会的全面可持续发展；另一方面可以逐步化解梅州多年来土地历史遗留问题，有效规范土地管理秩序，加快理顺土地矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。“上述负责人解释。
■记者观察
破旧中谋发展
立新中求提质
与周边城市相比，梅州的市域面积不大，但现状开发强度并不小，未来预期可用的新增建设用地不会多。与此同时，存量用地用不好、用不活，早年“村村点火、家家冒烟”而衍生的低效用地、低效厂房比较普遍。
城市发展逐渐从增量模式向存量模式的转变，使得推进三旧改造、改善城乡人居环境、促进城市功能完善，成为梅州城区目前迫切推进的工作。
为持续提升世界客都形象，让群众有更强的幸福感、获得感，梅州适时公布“三旧”改造实施办法，有利于更好地梳理城市存量用地，衔接片区控规，整合用地，以便后续推进改造工作。
适当小扩容，重点大提质。
目前，梅州的“三旧”改造多以房地产开发为主，对城市产业升级推动力有限，改造应大力推进“退二进三”、旧村庄、旧城镇（老旧民居）活化利用等模式，选取具有发展新型多元商业业态、文化创意、文化旅游等潜力的更新单元，释放经济价值，推进产业创新升级，建设绿色产业体系。
“筑城以卫君，造郭以守民。”如果城市更新离开“人”这一个考量的根本点，城市的“宜居、活力、特色”就不可能实现。因而，城市更新还应提升城市基础设施，完善公共服务配套，推进基本公共服务均等化，营造干净、整洁、平安、有序的城市环境。
城市更新还不能搞“一刀切”。作为“文化之乡”的梅州，拥有厚重的人文历史文化，应当结合更新地块实际，因地制宜，坚持历史文化保护，延续历史文化传承，维护城市脉络肌理，塑造特色城市风貌，提升历史文化名城魅力。
新闻推荐
上周A股市场还是延续震荡格局，梅州上市公司上周股价8家下跌，只有嘉应制药上涨。消息面，紫晶存储2020年中报净利润同比增长84...