23城人口持续下降收缩型城市也许就在你身边
21世纪经济研究院分析师宋兴国
自从国家发改委4月在官方文件中首次提及“收缩型城市”后，对收缩型城市的讨论不绝于耳。
随着城镇化的加速推进，我国正在形成“城市群—都市圈—中心城市—大中小城市协同发展—特色小镇—乡村振兴”的战略格局和空间组合链条。以超大、特大城市都市圈为核心，产业、资金、人才都会向加速城市群聚集。在这一背景下，一些正在“收缩”的中小城市，未来命运如何，颇受关注。
哪些城市属于收缩型城市？收缩型城市正面临哪些问题？当城市不再长大该怎么办？
21世纪经济研究院分析师认为，一直以来，城镇化的核心是“人”的城镇化，目前我国有23个城市正在出现人口持续流失的状况。进一步分析可以看出，这些城市面临的城市发展模式转型压力较大。
资源型城市是收缩主力军
根据住建部在今年1月发布的《2017年城乡建设统计年鉴》的数据，2017年，全国共有661个城市，其中地级城市294个，县级城市363个。全国城区人口合计约为4.1亿人，同比增长1.686%，城区暂住人口8164万人，同比增长10.12%。
所谓城区人口，按照住建部的定义，是指划定的城区（县城）范围的人口数，以公安部门的户籍统计为准。城区暂住人口，是指离开常住户口地的市区或乡、镇，到划定的城区（县城）范围居住半年以上的人员。根据城区户籍人口与城区暂住人口数量，即可计算当地的城区常住人口。
根据2014年至2017年的城乡建设统计年鉴，21世纪经济研究院分析师发现，相比2014年，2017年有127个城市的城区常住人口数出现了下降。其中，既有此前国务院曾公布的69个资源枯竭型城市中的伊春、鹤岗等资源枯竭型城市，也有上海这样的一线城市和沈阳、乌鲁木齐等省会城市。
尽管在国外已有充分讨论，但国内对收缩型城市尚未有明确的定义。研究机构“收缩城市国际研究网络（ShrinkingCityInternationalResearchNetwork）”将城市收缩定义为：人口规模在1万以上的人口密集城市区域，面临人口流失超过2年，并经历结构性经济危机的现象。
显然，仅仅是城区人口下降，并不能完全说明城市在收缩，人口持续下降的趋势是更为关键的一个指标。
21世纪经济研究院分析师发现，如果将标准划定为在2014年至2017年间城区人口持续逐年下降的城市，则收缩型城市数量会大大减少。
具体来看，661个城市中，有23个城市在过去几年间出现了城区人口持续下降的情况。按照国家统计局划分的区域标准，这23个城市主要集中在东北地区，占到17个，超过了总数的73%。其中，辽宁、吉林和黑龙江三省分别有5个、5个和7个。
东部、中部和西部，分别只有2个、1个和3个。包括东部的广东兴宁和广东揭阳；中部的河南北安和西部的宁夏石嘴山、四川什邡和内蒙古巴彦淖尔。
值得注意的是，在这23个城市中，资源依赖型城市仍是主流，不仅包括辽宁阜新、黑龙江鹤岗和宁夏石嘴山等资源枯竭型城市，还有大庆、鸡西等石油、煤炭资源尚未枯竭的城市。
人口流出，用地却在扩张
根据发改委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》，收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。
其中的“瘦身健体”，更多是指城市建设用地规模的控制。考虑到“以地谋发展”、以土地促进城市化的模式，仍然是我国众多城市推进城镇化的重要选择，土地在城市发展过程中的地位仍然不能忽视。提升城市发展过程中对土地的利用效率，应当是这些城市下一阶段工作的重点。
21世纪经济研究院分析师注意到，用城市常住人口数量除以城区面积所计算的城区人口密度，反映了城市对建设用地的利用效率，是收缩型城市从增量规划转为存量规划过程中，一个值得重视的指标。
按照住建部发布的数据，上述23个人口持续下降的城市中，有14个城市出现了城区常住人口数量与人口密度持续双下降的状况。这也意味着，这些城市人口流失的状况更加严重。
在这14个城市中，又有10个城市人口密度的下降速度要快于其常住人口的流出速度。其中，辽宁凤城和阜新、黑龙江北安、宁夏石嘴山及河南洛阳上述两个指标的差异均小于1%，吉林德惠、黑龙江鸡西和大庆的差值处于1%至2%之间，辽宁营口和黑龙江佳木斯则大于这一数字。
21世纪经济研究院分析师认为，对于这些人口持续流失的城市而言，其人口密度的下降速度如果显著高于其人口流出速度，意味着这些城市在人口流失的同时，城市用地规模还在增加，这实际上形成了资源的错配。
不仅是人口流出，收缩型城市的概念还包括产业结构性衰退，城市空间和公共设施闲置与破败等。
一些观点认为，城市过度扩张后，在产业增长减缓、人口流失的背景下，后续财政收入难以维护管理好公用基础设施，这是美国“锈带”等城市收缩留下的直观印象，也是更深阶段城市收缩的体现。
以辽宁阜新为例，数据显示，2014年至2016年间，当地城市市政公用设施建设维护管理财政性资金支出从1.2亿元增长至1.6亿元，累计增长了28.9%，而相应的城市市政公用设施建设维护管理财政性资金收入从6.8亿元增长至7.9亿元，累计只增长了16.2%。
尽管当地的收入总体仍远大于支出，但支出增长速度显著快于收入增长速度。此外，收入中大部分来自国有土地使用权出让收入，且比例从2014年的55%快速上涨至61%，在未来建设用地指标可能受限的背景下，当地维持公用设施建设维护管理支出的压力正在加大。
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