惠城区法院首度公开发布行政审判白皮书：去年行政机关败诉率下降 依法行政能力不断提升
作为连接群众与行政机关的桥梁之一，把保护群众合法权益和促进行政机关依法行政作为主要职能的行政审判，被视为检验法治政府建设成果的重要组成部分。
日前，惠州市惠城区人民法院（下称“惠城区法院”）举办新闻发布会，发布《惠城区人民法院行政案件司法审查报告（2019年度）》（下称《白皮书》），从审判视角深入分析行政机关2019年的行政诉讼纠纷，协助摸清制约本地区法治政府建设进程的“难点”“痛点”“堵点”，助推行政机关补齐短板、精准发力、重点突破，努力成为全国法治政府建设的示范样板，从而切实提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。
自2016年5月1日惠州市实施行政案件跨区域集中管辖，惠城区法院负责管辖惠州市市直机关、博罗县辖区内行政机关行政案件以来，这是该院首次以公开形式发布白皮书。
撰文：卢慧李军陈婕
去年行政审判质效进一步提升
数据显示，2019年，惠城区法院受理一审行政诉讼案件397件，同比上升12%；审结363件，同比上升64%；结案率为91.4%，同比上升31.5%。《白皮书》指出，2019年，行政诉讼案件稳中略升反映了公民权利保护意识已趋于理性化，案件量持续增长的状态下，一审结案率的不断提高也说明了行政审判质效进一步提升。
“传统多发案件仍为主要类型，但也出现了新类型。”惠城区人民法院党组成员、副院长钟星亮介绍，2019年行政案件仍然集中于环保、土地、劳动和社会保障、征地拆迁、房屋登记等行政管理领域，以行政处罚、行政强制、行政登记为主。但也涌现了不少新类型的案件，比如房屋征收行政补偿协议、行政合同等行政机关和行政相对人双方合意的行为。
值得一提的是，2019年7月，惠城区法院公开审理惠东县人民检察院诉博罗县自然资源局不依法履行环境监管法定职责一案。该案系惠州市首例行政公益诉讼案件。《白皮书》指出，行政公益诉讼机制的运行，一方面有效遏制了“不作为、乱作为”现象，进一步规范行政机关的具体行政行为，促进其主动承担社会责任，另一方面，法院的公正判决维护了国家与社会公共利益，坚守着“绿水青山就是金山银山”，是行政审判在环境保护中发挥司法保障作用的一个缩影。
惠城区法院除了负责受理行政诉讼案件，同时负责审查行政非诉案件。2019年，惠城区法院共受理行政非诉执行案件166件，同比上升2.5%。从案件类型看，主要包括环境处罚、计生、林业处罚、城市管理、劳动监察等，并新增港口市场监管类案件3件。从审查结果看，准予执行案件142件，占85.5%，同比下降12.6%，不予执行案件10件，不准执行率为6%，行政机关撤回申请12件，不予立案2件。
此外，2019年惠城区法院针对拆除两违建筑、退还土地、林地复绿等25件案件适用“裁执分离”。“该项措施有效地推动了行政执行案件就地解决，及时纠正违法行为，提升了政府的公信力。”钟星亮说。
土地和拆迁类案件败诉数增幅较大
数据显示，2019年，惠城区法院审结的363件行政诉讼案件，行政机关败诉77件，败诉率21.29%，同比下降8个百分点。“这体现了行政机关依法行政的能力和应诉能力都在不断提升。”惠城区人民法院行政审判庭（综合审判庭）负责人黄艳说。
《白皮书》指出，从行政机关败诉的判项来看，判决撤销行政行为的案件占败诉案件的86%，确认行政行为违法案件占12%，判决行政行为无效的占2%。从行政机关败诉的情况看，土地和拆迁类案件败诉数增幅较大。
“败诉一大原因是作出行政行为的主要证据缺失或不充分。”黄艳说，行政机关在执法过程中不注重收集和固定证据问题，如缺乏现场询问笔录、现场勘察笔录、执法过程记录等，导致行政行为本身证据不足。如在强拆过程中，未对强拆行为进行拍照、录像，未对强拆的对象进行登记造册等，强拆后因证据不足导致行政机关败诉。
法定程序是衡量行政行为是否合法的条件之一。如违反法定期限，超期办案是行政机关易犯的错误；又如在行政执法过程中，未遵循行政程序正当原则；还有剥夺当事人的知情权、陈述权、申辩权等法定权利，导致行政行为程序违法等。
任何行政机关都有其法定的职权范围，行政机关只有在其法定的权限范围内行使职权所作出的行政行为才能有效，否则就是越权，越权无效是行政法上公认的基本原则。
最后是不履行法定职责。总体看，行政机关在权力运行日渐步入法治化轨道，执法行为更加严格、规范，但有部分行政机关还存在一些亟须解决的问题。例如不予答复、拖延履行职责，又如拒绝履行法定职责等。
去年行政机关负责人出庭应诉率下降
“行政机关的应诉能力仍有待加强。”黄艳指出，一些行政机关对应诉重视程度不够，不依法及时提交各类手续，提交的证据有的没有按照原告的诉讼主张整理，有的与案件没有关联性，有的没有按照规定写明证明目的，不利于庭审的顺利进行和案件事实的查明。一些行政机关庭审准备不充分，委托不熟悉案情的工作人员出庭，回答不出与案件有关的关键性问题。有的出庭人员把握不住案件争议焦点等。
还需注意的是，2019年行政机关负责人出庭应诉率下降。《白皮书》指出，2019年惠城区法院审理的行政案件中，行政机关负责人应出庭案件239件次，实际出庭应诉107件次，出庭应诉率为44.7%，同比下降9.5个百分点。“部分行政机关的负责人存在抵触、应付心理，通常以开会、出差等理由不出庭，有的甚至无正当理由拒不出庭。”黄艳说。同时，出庭效果也有待进一步提升，部分行政机关负责人也存在询问不回答、出庭不出声、有事问律师的状况，这使得行政首长出庭变为一项任务，没有发挥实质解决行政争议的作用。
还有行政机关之间存在不配合的问题。在裁执分离的非诉案件审查中，部分基层政府存在推诿不配合的问题，不仅造成了司法审查的困难，对案件的执行也造成了一定时间上的拖延和阻碍。
环保执法社会效果同样需要引起重视。当前，环保行政执法强度不断加大，环境污染问题得到有效解决，但由于环境违法罚款较高，也存在“罚一起、倒闭一家”的现象。2019年惠城区法院受理的75件环保非诉审查案件中，企业因行政处罚撤厂、个体户因行政处罚“失联”的案件占40%。“对于如何破解中小企业资金能力不足、环境守法成本高的困难以及是否存在"以罚代管"的现象仍然是政府需要考量和解决的问题。”黄艳说。
■对话
惠城区人民法院党组成员、副院长钟星亮：
社会应形成合力
助推法治政府建设
党的十八大提出，到2020年基本建成法治政府。2020年同时也是《中华人民共和国行政诉讼法》实施30周年。值此之际，惠城区法院向社会公布《白皮书》，为深入推进依法行政，如期实现法治政府基本建成的奋斗目标有重要意义。
如何全面落实行政机关负责人出庭制度？如何加强互动形成司法和执法治理社会合力？日前，惠城区人民法院党组成员、副院长钟星亮接受了南方日报专访。
最大限度保证决策能够充分反映民意
问：从行政机关败诉的情况看，土地和拆迁类案件败诉数增幅较大。那么，行政机关应当如何从源头上预防和化解这一类矛盾纠纷？
答：土地、征地拆迁、环保、行政规划等社会管理领域是行政案件的多发领域，不仅涉及老百姓的根本利益和长远利益，也影响着当地经济发展和社会稳定，各政府部门要切实加强执政能力建设。
一是政策制定要增强目标意识。加强决策科学性、稳定性，保障人民群众合法权益，确保行政相对人享受经济发展成果，特别是涉环境保护、行政规划许可等类型案件。
二是加强公众参与。通过科学民主决策提高行政决策质量和行政管理水平，增强行政执行力和公信力。最大限度保证决策能够充分反映民意，特别是对事关经济社会发展全局和人民群众切身利益的城建规划、征地拆迁、环保监管等重大事项，要广泛听取意见，充分沟通协商，从源头上预防和化解矛盾纠纷。
行政机关负责人须“出庭又出声”
问：我们关注到，2019年行政机关负责人出庭应诉率有所下降。下一步，应该如何将行政机关负责人出庭这一制度落实好？
答：法院审理行政案件既是对行政纠纷的审判，也是对行政机关依法行政的监督。此前，《惠州市行政机关法定代表人出庭应诉工作规定》已明确规定了法定代表人应当出庭应诉的情形和出庭次数的最低限，但仍有部分行政机关没有严格执行规定。
因此，建议制定负责人出庭实施细则。明确负责人必须出庭的案件范围、确立负责人出庭的具体职责，出庭的行政机关负责人要做好庭前准备，熟悉案情，分析争议产生的原因，注重庭审举证、质证、辩论的时效性，积极发表辩论意见，设立负责人必须发声环节，做到“出庭又出声”。制定负责人有正当理由不能出庭的应急措施，如主管领导因工作原因不能出庭的，可以由其他副职领导代为出庭。
此外，建议将负责人出庭纳入政绩考核。在行政机关内部建立健全由行政机关正职或副职出庭的常态机制，建立法院将负责人出庭情况定期向行政机关通报制度。建议把上述制度纳入全市法治建设长期规划、纳入政绩考核指标体系，作为政绩加分项目，以此增强行政机关负责人出庭的内生动力和制度保障。
形成司法和执法综合治理社会的合力
问：从社会治理角度讲，行政机关是公权力介入解决社会矛盾的第一阵地，而司法机关是最后一道防线。那么，两者如何不断加强互动，形成司法和执法综合治理社会的合力？
答：近年来，惠城区法院和行政机关多次召开联席会议、培训授课、提出司法建议等方式进行协调互动。不过，在法治进程不断加快的情况下，在创新社会治理方式的要求下，双方还需持续拓展协调互动的深度和广度。
首先要加强建立重点领域行政纠纷常态化沟通机制。土地、征地拆迁、房屋登记、工伤、治安处罚等领域一直是社会管理的重点，容易出现群体性、突发性事件，处理不慎会造成不良影响。针对这些领域的纠纷，双方应重点加强良性互动，听取彼此的意见，互相配合妥善处理该类重大、敏感、复杂案件。
其次要进一步健全联席会议制度。双方通过会议学习贯彻法律规定、明确法律适用标准、研究解决法律难题，充分发挥合力预防和化解行政争议的优势作用，共同创造更加公平的法治环境。
最后是重视司法建议的作用。双方不断探索司法建议发送、落实、反馈的沟通机制，明确行政机关对司法建议落实和反馈义务。促使行政机关不断提高落实司法建议的质量和水平，堵塞执法过程中存在的漏洞和薄弱环节，助推法治政府建设。
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