借力城市更新 提升城市能级 惠报全媒体城市更新系列报道之惠州实践篇

仲恺城市更新项目天益城改造后现状。

仲恺城市更新项目天益城改造前原貌。

佛山禅城区石湾镇街道南风古灶片区，占地1000亩的1506创意城内，来自全国各地的艺术家、设计师、企业家汇聚一堂，各类创意产业在这里蓬勃发展，百亿级产业链日益完善。

170公里外的惠州市惠城区江南街道祝屋巷社区，各具特色的餐饮店、咖啡馆、特色民宿在此聚集，文旅商业业态初显，一个青年追求时尚、休闲体验的 “文化高地”已现雏形。

两个看似毫无关联的城市改造项目，背后却都遵循了同样的发展理念：对存量资源进行整合和挖掘，为城市经济发展寻求新的空间。这就是我们常说的城市更新。

日前召开的市委十一届六次全会提出，惠州要立足功能定位提升城市品质和能级，发展壮大城市经济，加快推动城市更新，使我们这座城市变得更加有特色，更加有吸引力，更加有竞争力。

曼哈顿升级改造帮助纽约实现蝶变，日本新宿再规划成就了东京的蜕变……每一次城市更新，都是城市升级的一次激活。美国著名建筑师埃罗·沙里宁说过，“城市是一本打开的书，从中你可以看出它的抱负。”今天的祝屋巷能否成为明日的1506创意城？惠州的城市更新之路又该如何走得又快又好？

“借鉴国内外先行城市的先进经验，结合本地实际开展城市更新，提升城市能级，惠州未来发展可期。”广东省社科院区域与企业竞争力研究中心主任丁力如是说。

一问:城市更新动力何在

推动土地使用从低效向高效转变

最近，惠阳区新圩镇党委书记欧阳东青接待了几拨来自深圳的企业负责人和开发商代表，他们带着资金和项目过来，希望参与新圩的城市更新。

“深圳企业青睐新圩，这说明他们看重新圩的发展潜力，而我们也有城市更新的需求。”欧阳东青告诉记者，新圩不仅是惠州唯一一个同时和深圳、东莞交界的乡镇，也是惠阳乃至惠州著名的工业大镇。去年，新圩镇规模以上工业总产值153.20亿元，增长16.1%；规模以上工业增加值39.9亿元，增长11.9%；固定资产投资31.38亿元，增长25.15%，经济总量和财政实力位居惠阳区前列。

随着城市和产业的日益融合，一些老旧的厂房和村庄逐渐淘汰，企业迫切需要转型升级。新圩正面临这样的问题。

欧阳东青说，为了适应新常态，推动高质量发展，新圩清理了200多家散乱污企业，腾出了大量工业用地。目前，新圩镇改造项目标图入库138宗，面积4500亩，仅前年报批了1宗工改工项目。“腾出来的土地不能再像以前一样简单地盖厂房，必须通过合理规划进行更新升级，带动城镇和产业发展。”

城市发展如同人体的新陈代谢，更新是城市发展到一定阶段的必然选择。有专家指出，目前广东省建设用地规模目前所剩不多，缺口正在不断放大，用地供需形势较为严峻，部分地区新增建设用地增长空间已逼至极限。

具体到惠州来看，到2020年，惠州市规划建设用地规模约192万亩，其中城乡建设用地规模约139万亩。扣除2017年现状建设用地，全市建设用地规模空间约27万亩，其中城乡建设用地规模空间约14万亩，总体来说用地规模是足够的。

尽管用地规模的量上有保障，但惠州在土地高效利用方面还做得不够。市国土资源局副局长邓力告诉记者，与珠三角先进城市相比，惠州节约集约用地水平较低，主要表现为地产出率偏低、耗地率偏高。

去年，全市每平方公里建设用地第二、第三产业增加值3.36亿元，低于佛山（6.42亿元）、东莞（6.35亿元），单位GDP增长消耗新增建设用地量6.99公顷/亿元，高于佛山（1.52公顷/亿元）、东莞（1.06公顷/亿元）。

反观珠三角其他先进地市，东莞、深圳等市土地开发强度接近50%，佛山市顺德区已超过50%，这一严峻现实倒逼其加快城市更新进程，进一步提高土地使用效率。

2008年，佛山率先祭出“三旧改造”大旗，并探索出全省、全国瞩目和赞誉的 “三旧改造佛山模式”。1506创意城的惊艳亮相、祖庙东华里片区岭南文化广场的出现、禅城石头村的变迁，无一不是城市更新的典范。

据统计，通过城市更新，佛山累积推动约5967公顷低效用地的再开发，拉动2600亿元固定资产投资，增加170公顷公益性设施及绿地，在用地节约集约建设、拉动经济增长、提升城乡品质等方面发挥了积极作用。

2009年，深圳推出《深圳市城市更新办法》，围绕“城市更新单元”进行政策和机制的多项创新，开始系统推进有关工作。近十年来，城市更新极大拉动了深圳经济增长，提升了土地节约集约利用水平，促进了产业转型。去年，深圳城市更新完成固定资产投资1043.7亿，同比增长58%，占全市固定资产投资20%。

提升城市能级和核心竞争力，是世界城市发展的普遍规律。相比之下，惠州的城市能级不强，还不像一个现代化城市，还不足以更好地吸引产业要素和高端人才，还不能很好地满足人民的期待。

中山大学岭南学院经济学系教授、港澳珠三角研究中心副主任林江指出，通过开展城市更新，区分好城市功能，实现城市品质的提升和产业的集聚，将对惠州工业、商业发展和招商引资起到很好的促进作用。

“今年省政府对珠三角九市新增建设用地计划指标下达方式作出重大调整，不再直接分配指标，而是依据存量用地盘活面积、重大产业项目用地供地情况、以及上年度考核情况进行指标奖励。”邓力认为，省政府调整政策为各地土地使用指明了方向，惠州应做好城市更新工作，推动土地使用从低效向高效转变，助推高质量发展。

二问:城市更新短板何处

机构缺失政策配套不完善，不利于推动项目综合改造

1958年8月，在荷兰召开的第一次城市更新研讨会上，对城市更新作了有关的说明：生活在城市中的人，对于自己所居住房屋的修理改造，对于街道、公园、绿地和不良住宅区等环境的改善要求及早施行，以形成舒适的生活环境和美丽的市容。包括所有这些内容的城市建设活动都是城市更新。

英、美、日等发达国家城市更新改造已有多年经验，形成了在城市物质环境的改善基础上，注重引导政府、社会资源和公众参与，从而提高土地利用价值，缓解城市衰退。

在惠州，城市更新也并非新事物。

去年12月12日，仲恺高新区城市更新发展中心揭牌成立。这是惠州第一个专门的城市更新常设机构。虽然机构去年才成立，但仲恺高新区2011年就已经开展相关工作。当年，仲恺高新区启动天益国际项目，这也是惠州第一宗旧城镇改造项目。

据介绍，天益国际项目位于仲恺大道，面积为7万多平方米，计划投资10亿元，打造成集创意产业、休闲、娱乐、餐饮、购物、酒店、度假、居住于一体的大型综合体标志性建筑。2016年12月24日，天益国际项目一期天益城开业，为当地提供约5000个就业岗位，每年可创造税收约5000万元。

今年6月27日召开的广东省“三旧”改造项目推介会上，仲恺高新区惠环街道中星社区三坳岭旧村改造项目作为惠州唯一签约项目顺利签约，这也是惠州市第一宗旧村庄改造项目。

2011年以来，仲恺高新区累计认定改造项目47宗，面积达2034亩；动工建设更新改造项目36宗1702亩，竣工验收16宗700亩，创造就业岗位6万多个，创造财税收入42亿多元。今年审批了6宗项目，面积约236亩。

尽管仲恺高新区城市更新工作取得不小成效，但在推动工作的过程中同样遇到一些问题。

记者了解到，惠州市2009年成立市“三旧”改造领导小组，该领导小组为多部门议事机构，工作队伍由国土、住建、房产等部门人员抽调组成。目前，原有抽调人员已逐步撤回，现有“三旧”改造由市国土资源局相关科室兼顾。由于惠州市没有在市一级层面成立城市更新局，导致区一级城市更新发展中心没有直接对应的上级部门，因此在业务指导、上级文件下发、信息沟通方面并不顺畅。

政策配套方面，惠州市仅出台了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的实施意见》《惠州市人民政府关于加快城市棚户区改造工作的实施意见》《惠州市“三旧”改造用地协议出让缴交土地出让金办法》等3份规范性文件，在城市更新土地审批、规划等方面缺少具体指导性文件，政策配套不完善，不利于推动项目的综合改造和效益提升。

此外，由于审批权没有下放到县区一级，导致项目审批时间拉长。三坳岭旧村改造项目历时8年完成谈判，目前项目设计方案编制正报市规划委员会审批。“如果审批权限下放到区里，一个改造项目最快半年就可以开工建设，有利于推动项目尽快建成产生效益。”仲恺高新区城市更新发展中心主任王立浓说。

三问:城市更新路在何方

引入市场主体，探索资产运营＋资本运作的模式

在城市化进程中，许多国家和地区都经历了从造城到有机更新的过程，其核心是整合、挖掘存量资源，把现有的粗放模式转变为集约发展模式，为城市经济发展寻求新的空间。

清华大学建筑学院、首都区域空间规划研究北京市重点实验室博士唐婧娴在《城市更新治理模式政策利弊及原因分析——— 基于广州、深圳、佛山三地城市更新制度的比较》一文中指出，深圳在实施城市更新过程中强调政府与市场之间的“协商机制”，根据地方情况，创新制度设计，量化重要的控制指标，如密度分区、保障房配建比重与创新产业用房比重等。依靠社会资本处理历史用地问题，政府尽可能多地放权，交给开发商自行处理。

在佛山的改造政策中，政府掌握较大的主动权，各区根据佛山“三旧”改造的要求制定改造专项规划，指导土地再开发。旧城镇片区的改造以优化城市配套功能、改善城市环境为目标，严控高度、密度和容积率，按照改造的程度确定改造策略，避免不必要的拆迁浪费。

据了解，广州自2016年起着力推进老旧小区微改造民生工作，对2000年之前完成的779个老旧小区实施微改造，改善老城区人居环境，提升居民生活品质。今年，广州市政府明确了200个老旧小区微改造的民生实事任务，将老旧小区微改造作为推动营造共建共治共享社会治理格局走在全国前列、提高保障和改善民生水平的重要抓手，严格督办落实。

那么，惠州城市更新的路径在哪里？

日前召开的市委十一届六次全会提出，要改进现有土地管理方法，提高土地资源综合利用水平，以质量效益论英雄，实现更有效率、更有秩序的发展。市、县（区）都要加快推进批而未供和低效用地的开发利用，下决心依法依规收回供而未用的闲置土地，把土地资源优势转化为经济效益优势。

欧阳东青建议，惠州市可引入市场主体实施城市更新。首先，政府以最低成本实现了“三旧”改造，腾出了发展空间，更新了城市面貌和基础设施。其次，实施城市更新的主体在“三旧”改造过程中实现了最大化盈利。最后，当地群众得到实惠。“这种做法可以说是"一石三鸟"，最终实现多方共赢。”

而要实现多方共赢，当务之急是成立机构和完善法规。

邓力告诉记者，市国土资源局已提出申请设立惠州市城市更新局，作为市政府工作部门，统筹推进城市更新工作。同时，《惠州市“三旧”改造实施办法》正在编制，将填补惠州市城市更新改造的制度空白。

邓力说，该办法构建了“一套机制、三种类型、两大关键、六种方式、两个导向”的政策管理体系，厘清政府与市场的权利边界，综合运用空间资源规划权、配套政策制定权、市场准入把控权、改造实施监督权、改造收益调配权等，为各类主体参与改造创造条件、做好服务，全面提升“三旧”改造工作效率和效益，切实加快改造进度。

“城市更新必须发挥市场作用，深圳的城市更新模式就是市场化配置。”全国房地产商会联盟主席顾云昌强调，城市更新要以可持续发展的理念推进新型城镇化，要探索资产运营＋资本运作的模式。

“数据显示，日本1.2万亿元的新房市场里面，接近一半来自于城市更新。”链家研究院院长杨现领认为，城市更新首先是通过存量再开发，建立可循环再生的住房体系；其次通过税收、金融等手段，鼓励专业的房屋运营管理机构参与一线城市的老旧小区改造，提升可居性。

曲明明是一位在深圳从事城市更新工作十余年的地产从业人员，她建议惠州借鉴深圳的成功经验，大胆突破固有思路，在城市更新过程中引入有实力的企业，提高入围门槛，避免深圳早期出现的小企业取得项目后转卖项目的现象。同时，充分落实上层规划，合理配备城市基础设施，出台相应指导文件，支持绝大部分村民诉求，确保拆迁公平公正公开地顺利进行。

在推动项目改造过程中，企业负责人也希望政府加强引导，加大扶持力度。

广东思科科技园有限公司负责人黄文辉有着多年运营孵化器、产业园的经验，他希望政府能“放水养鱼”，加大对运营企业和入驻企业的帮扶力度。为满足创新创业者对物理空间不同层次的需求，黄文辉建议政府盘活闲置工厂、楼宇，改造为产业园区，如果条件允许，可建设科技创业街区，产业小镇，形成产业集聚，实现规模效应，打造城市名片。

“下一步祝屋巷项目的开发，可以由政府牵头、企业协助的形式来开展。”祝屋巷文创旅游街区项目负责人叶经泽说，旧街区的开发改造与旧厂房的改造不同，其中涉及的事宜、需要协调的内容千头万绪，希望有首席服务官服务项目，有牵头单位指导项目发展，推动项目改造提质提档。

专家观点

广东省社科院区域与企业竞争力研究中心主任丁力：

城市更新要规避全面商业住宅化

“对于由旧城改造转变为商业地产，惠州要谨慎对待，不能一律把旧厂房、旧住宅全部变成新的商业中心。”丁力认为，惠州有较丰富的工业建设用地，因此，惠州的工业用地要珍惜好，发掘其潜能，发挥每一寸土地应有的价值。此外，政府部门要转变好职能，防止产生在城市更新中的利益输送和土地财政思维。

丁力指出，提高存量土地的产出，不等于把土地转换用地性质卖个好价钱，坐收土地财政利益。要切实提升城市品质，补齐城市发展短板，培养城市的内生动力，通过创新、创业的形式拉动城市更新，让惠州的城市持久健康发展。

中山大学岭南学院经济学系教授、港澳珠三角研究中心副主任林江：

要规划先行做好城市功能区分

“城市更新是城市化进程的必经之路，惠州在城市更新、"三旧"改造过程中要用活用足政策，学习参考借鉴深圳的先进做法是非常有益于惠州城市发展的。”林江认为，城市更新首先要规划先行，做好城市的功能区分。比如，惠州惠城区的功能定位是商业和住宅、行政中心，仲恺、大亚湾等区域作为工业区，这就需要做好城市不同区域的功能区分，更好地服务当地市民生活、工作。

林江指出，通过城市功能的区分，实现城市品质的提升，产业的集聚、对城市的工业、商业发展和招商引资有着很好的指导作用，在这方面深圳有比较多的优秀做法值得惠州学习。

记者手记

要守住底线保障公众利益

城市更新是城市的又一次成长。

当前，深圳、东莞等市土地开发强度逼近50%，城市更新加速驶入“快车道”，与之相比，惠州的土地开发强度不到10%，还有很大提升空间。如何利用现有土地存量，统筹做好规划，从而实现多赢，这是摆在城市管理者面前的一道课题。

要建立一个有效的存量用地再开发机制，政府的积极作用不可替代。在城市更新过程中，英美等国家政府既运用一些激励性政策吸引私有部门对城市更新进行投入，又维护公众利益、为社区创造条件，在三方伙伴关系中起到协调、引导、监察和调解的作用，确保社区利益不为商业利益所吞没。

日本东京大学副教授城所哲夫指出，城市改造框架中土地所有者、开发商、公共服务运营商、政府等利益相关方之间，要有分摊机制，所有的参与者成本都是大家分摊，相关利益也要分摊。

回归到城市更新的初衷，更新治理的政策旨在以最优的成本，实现城市结构优化、人居环境的改善，为地区产业升级提供空间。在这个过程中，政府要守住底线，保证城市总体利益不受损害，严格制定公共服务设施和基础设施配套建设的制度要求，之后再尝试实现综合目标。

此外，维护群体利益同样是政府必须承担的责任。企业是否有违法行为，是否损害了群众利益，这些都需要政府出面监督并加以解决。推动城市升级改造的同时让群众真正享受到实惠，这才是城市更新的本义，也是政府的职责所在。

A01、A02版文字 惠州报业传媒集团全媒体记者戴建 邱若蓉 谢菁菁 杨敬贺

A01、A02版图片 惠州报业传媒集团全媒体记者李松权 通讯员卢小浩 摄

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