惠州“三旧”改造迎来加速度： 成片连片改造成方向 “工改工”产业项目受鼓励
成片连片改造将不留死角，全面提升区域的人居环境。南方日报记者王昌辉摄
7月30日召开的惠州市委十一届六次全会提出，要提升城市能级和核心竞争力，提升城市能级要突破空间资源瓶颈，改进现有土地管理方法，提高土地资源综合利用水平，全力盘活存量土地，实现更有效率、更有秩序的发展。
如何更有效地提升土地资源利用效能？记者注意到，在城市建设进程中，不断推动“三旧”改造，在存量土地中找增量已被证明是一条有效的路径。
尽管惠州“三旧”改造工作存在着规模有限且商住项目居多，“工改工”等产业和配套项目较少的局面，但跟随东湖花园9区、天益城，以及丽日湖逸家园等项目的改造，老厂房摇身一变成为现代化居住区，城市局部区域土地效能得到提升的同时也切实改善着城市风貌。
如何更进一步？惠州市国土资源局日前公示征求社会意见的《惠州市“三旧”改造实施办法（征求意见稿）》（以下简称《改造办法》）有望带来“加速度”。明确了旧厂房、旧村庄和城镇各改造土地类型的改造主体和实施方式，同时划定改造单元未成片连片改造创造基础，推动实现规模化改造，全面改造改造片区的人居环境和城市品质。此外，对于“工改工”、“工改文”等产业项目的嘉奖机制又将推动产业赋能，推动“三旧”改造项目产业和形态的多元化。
可以预见，随着城市“三旧”改造工作权责的厘清，结合粤港澳大湾区带来的城市发展利好，该项工作也将迎来加速度。
本版撰文：南方日报记者张峰
1“三旧”改造怎么改？
城市低效存量建设用地活化提升
跟随城市社会经济的不断发展，惠州城市核心区域土地基本得到开发建设。一方面，城市居住、产业供地不断往城市外围扩展，另一方面，核心城区部分老厂房、老村庄却呈现出破败趋势。这也使得“三旧”改造这一改善城市面貌的举措备受各方关注。
市国土局发布的2018年中工作总结及计划指出，将大力推进“三旧”改造，并介绍惠州在2017年新增实施改造面积2799亩、完成改造面积1618亩，在完成省政府下达的考核任务同时也为惠州争取珍贵的用地指标。
该局还介绍，先后出台了《关于明确“三旧”改造项目涉及无偿移交15%比例公建公益性用地有关问题的通知》、《关于加快“三旧”改造提高改造完成率的通知》、《关于规范惠州市“三旧”改造地块标图建库办理流程、标准、审查要求及数据库调整频次、程序、审查要求的通知》、《关于明确惠城区“三旧”改造项目实施监管协议签订问题的通知》等规范性文件，完善改造法规体系。
这也进一步呼吁着成体系的《改造办法》出台，更为系统有效的指导“三旧”改造工作的开展，推动城市节约集约用地的实现。
细看《改造办法》，首先解决的问题就是让什么是“三旧”改造变得清晰。办法介绍是指由人民政府、农村集体经济组织、土地使用权人或其他符合规定的主体，依据相关政策法规，在确定的改造范围内，对旧厂房、旧村庄、旧城镇中的低效存量建设用地进行整治、改善、重建、活化、提升及成片连片开发的行为。
具体到改造方式，主要包括综合整治、功能改变、局部加建、拆除重建、生态修复和历史文化保护6种。此外，要求改造工作遵循政府引导、规划先行，市场取向、公众参与、利益共享、因地制宜等原则，既实现获取经济利益的目的，也能够实现城市更新、产业更新的社会目的。
“我希望"三旧"改造就是通过改造有效将城市扮靓，各方利益体之间实现共存共赢，同时也能够有效引入高效的城市产业，不断提升惠州的城市品质。”惠州市国土局党组副书记袁贵平表示。
2单一旧厂房改造局面如何破？
重点推进旧村庄和旧城镇改造项目实施
聚焦既有的“三旧”改造情况，无论是东湖花园9区、天益城等商业综合体，还是鹏达丽水湾、双城君等住宅项目，几乎清一色的旧厂房改造。而旧村庄和旧城镇则推进缓慢，截至当前，仅有位于仲恺的三坳岭村旧改正式进入到实施阶段。
“旧村庄和旧城镇的改造还是比较难的，从企业端出发，厂房的权益是最清晰的，而旧村旧城涉及到拆迁等众多问题，没有政府的主导和助力推起来是很困难的。”作为三坳岭“旧改”项目的改造主体，皓翔源集团总经理何晓雯表示，项目推进中最大的问题就是没有先例，但随着《改造办法》把相关流程理清楚之后就会越来越顺利。
记者注意到，针对既往工作中旧村庄权责不清晰的局面，《改造办法》指出，旧村庄改造可采用农村集体经济组织自行改造、与市场主体合作改造或由政府主体实施改造的方式。农村集体经济组织自行改造的则有该组织或其成立的全资子公司为改造主体；与市场主体合作改造则通过农村集体资产交易平台公开选择合作主体，可采取农村集体经济组织和市场主体通过成立项目公司共同作为改造主体，也可以约定其中一方作为改造主体。
此外，对于政府组织为建设基础设施、公共设施建设等公共利益或为实施城市规划确实需要进行旧村庄改造的则为政府作为改造主体。获得村集集体2/3以上表决同意并明确补偿安置途径后，政府可通过招标等公开方式出让土地，由中标人或竞得人实施拆迁工作，土地达到“净地”出让条件后办理用地手续。
旧城镇改造同样可分为土地权益人自行改造和政府主体实施改造两种形式。自行改造的情况，土地权益人可以以房地产作价入股、签订搬迁补偿协议、联营、收购归宗等方式，将房地产的相关权益转移到单一主体后，改造主体为土地权益人，而相邻地块合作改造则需成立项目公示作为改造主体。
“确定了改造主体，确定了改造方式，也确定了改造流程，这对于实施项目方来说无疑就意味着动力。”长期关注惠州城市更新工作的房地产业内专家杨锦斌介绍，“三旧”改造集中在旧厂房，因为规模小更多的都是较小规模的企业，一旦旧村庄和旧城镇的改造工作展开，较集中的开发规模必将吸引更大的资本方进入，城市点亮的成效也会立竿见影。
3规模太小怎么提升？
划定改造单元推动成片连片改造
不同于厂房的地块和红线清晰，村庄和城镇的改造边界如何进行界定？市国土局组建的“三旧”改造业务工作组负责人介绍，将结合辖区“三旧”改造专项规划，综合考虑用地范围、规划功能单元、道路、河流及产权边界等因素合理划定改造单元。“项目的申请就按照划定的改造单元，且一个改造单元可以包含一种或多种改造类型。”该负责人介绍。
具体到改造环节，《改造办法》要求改造单元须由单一主体实施改造。单元内存在多个权利主体的，应当以房地产作价入股将相关权益转移到单一主体后作为主体，或各土地权益人成立项目公司合作改造。
“划分改造单元是个好方式，很好地解决了楼栋间的差异，或选取拆迁少、成本低的区域，而放弃拆迁成本高的区域进行立项改造。”杨锦斌坦言，对于改造企业来说，是“肉”的要改造，不是“肉”的也不能剥离，推动旧村庄或旧城镇的全面改善人居环境与城乡面貌，盘活城市的存量土地。
“依据划定的改造单元，还可以结合城市规划设置改造后的片区生活环境和配套，不是只有建楼才是"三旧"改造，重新规划新城功能同样也是。”该局“三旧”改造业务工作负责人表示，主管部门还将通过开展改造成本测算、社会效益评估、经济效益评估等经济分析方式，进而划分成片连片改造单元，实现成片连片的区域改造。
在成片连片改造项目实施环节，《改造办法》将其分为市场主体和政府主体实施改造两种模式。连片改造单元纳入标图建库的地块面积占比超过40%的可由市场主体实施改造，占比不足四成的则由政府作为主体实施。其中市场主体实施改造的项目公开选取的参与企业需取得70%及以上土地权益人同意，政府实施在确定开发建设条件的前提下，则可以通过招标、拍卖和挂牌出让土地选取企业实施拆迁和建设开发。
“成片开发对于改善城市面貌是立竿见影的，以往的厂房只是一个点，成片则代表着整个片区的提质改善。”市国土局“三旧”改造业务负责人介绍，很多工厂其实是与旧村旧城并行的，改造了旧厂很多时候就意味着其余的边角部分改造更加困难，而成片连片改造则将不留死角，全面提升区域的人居环境。
4将实施怎样的改造方式？
因地制宜，推动改造方式多元化
明确了改造的条件和单元，具体该如何改造？中国城市规划设计研究院院长、教授级城市规划师杨保军在接受记者采访时指出，“三旧”改造与城市规划一样，不应该千城一面，而是应该因地制宜，既有拆建更新，同时也注重保护生态和历史遗存。“有些建筑形态老化的村落，完善给排水、燃气等，局部修补完善功能就是很好的改造过程。”
记者注意到，《改造办法》也将摒弃大拆大建的改造方式。改造方式包括综合整治、功能改变、局部加建、拆除重建、生态修复和历史文化保护六种。且对于改造单元内包含多种改造方式的情况，要求按照不同方式进行改造。
其中，综合整治改造就指出要在不改变建筑主体结构和使用功能的前提下，改善市政基础设施、公共服务设施、改善沿街立面、整治环境或对既有建筑进行节能改造等；而生态修复改造则是对改造用地进行整治、拆旧和复垦等，恢复生态景观用途，或作为农用地使用，因地制宜。
具体到旧厂房、旧村庄和旧城镇三个改造主体，在改造方向上分别指出，厂房改造以促进产业转型升级、转变经济发展方式、提高土地利用效率为目的，鼓励金融、总部经济、文化、旅游休闲等现代产业发展，支持高新技术产业发展，加快制造业转型升级，完善公共配套设施。
旧村庄改造则以促进城乡建设协调发展、优化城乡生态环境、增进社会效益为目的，坚持以人为本、规划先行、完善配套、提升公共服务、促进社会和谐为原则，注重具有历史文化价值的古村落、古村庄、古村群的保护和文化内涵发掘；旧城镇则以改善人居环境、完善公共服务配套和优化城市功能布局为目的，节约集约高效用地和传承城市历史文化。
“按照改造办法，项目改造不再是单一的经济利益追求，而是更多的关注到片区生活环境、生态环境和产业的发展，真正因地制宜实现片区的产城人融合提升发展。”杨锦斌结合日前市委全会的要求认为，这样的改造形式就意味着土地的综合利用，也切实提升着片区和整座城市的发展品质。
5未来改造的发展方向？
鼓励“工改工”“工改文”产业升级，限制房地产开发
尽管改造方式即将迎来改变，但如何带动投资主体的热情？记者发现，《改造办法》在持续收紧“工改居”项目的审批权限同时，对于“工改工”“工改文”等产业升级改造项目在政策上也给予了倾斜。这也有效契合了日前市委全会提出的施策要求：严格执行工业项目地价优惠政策，对“三旧改造”的“工改工”项目给予支持，严格控制“工改居”。
《改造办法》指出，将鼓励旧厂房改造项目通过“工改文”实现产业升级，优先支持符合国家规定和列入惠州市文化产业发展规划的重点发展行业，以及该市鼓励优先发展的，有竞争优势的文化产业门类，利用工业用地开展改造。除了资金上的补助，税费减免和基础设施建设都将给予足够保障。
通过“工改工”，旧厂房改造项目实现用地集约和整合升级的，将在符合规划的要求下，允许制造业企业的工业物业产权按幢、层等固定界限为基本单元分割登记和转让，用于引进相关产业链合作伙伴的产业项目。而对于工业厂房容积率超出1.5及以上部分的建筑，土地使用权人还将获得200元/平方米标准奖励，单个项目累计补助总额最高可达到1000万元。
此外，对于历史文化保护的“三旧”改造项目，改造完成通过验收，补助标准也将达到100元/平方米，总额最高不超过500万元；生态修复的项目实现复垦的，验收后将一次性获得10万元/亩的补助。
然而，对于“工改商”“工改住”等房地产改造项目则趋于严格，《改造办法》介绍，对于涉及将工业用地等土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，原土地权益人自行改造的，除按规定补缴地价款及相关税费，还将按照城市规划要求将项目用地总面积15%的土地无偿移交政府用于城市基础设施、公共服务设施建设或者其他公益性项目建设。
《改造办法》同时指出，对于超过该比例，按照规划需求要额外提供公共空间或公共设施的改造项目，则将给予适当的容积率奖励。
■梳理
“三旧”改造项目
申请和审批流程：
◎提出改造申请。完成用地标图建库后，拟改造主体向市、县（区）“三旧”改造行政主管部门提交申请材料。
◎确定改造范围。“三旧”改造行政主管部门综合考虑用地范围、土地利用总体规划、土地利用现状、道路、河流及产权边界等因素，依据标图建库范围、城市规划等确定改造单元范围。
◎认定改造主体。主管部门通过对拟改造主体的资质（开发经验、资金实力、责任能力等条件）、项目的土地情况（是否符合土地利用总体规划、城市规划、专项规划、界限范围等）、项目的权益情况（是否形成权益完整单一且无争议）等进行审核。
◎出具规划设计要点。主管部门认定主体后，函告同级规划部门，由规划部门组织编制《规划设计条件告知书》。
◎编制项目改造方案。改造主体依照《规划设计条件告知书》组织编制项目改造方案，提交市、县（区）“三旧”改造行政主管部门审核，审核通过后上报同级政府审批，审批通过后由市、县（区）“三旧”改造行政主管部门进行公示（公示时间7日），并在公示完成无异议后出具改造方案认定批复文件。
◎签订项目监管协议。除了由政府组织实施的改造项目外，其他项目均应当在改造方案正式获批之日起的三个月内，由县（区）级人民政府、镇（街道）人民政府（办事处）或“三旧”改造行政主管部门与改造主体签订监管协议,在协议书中约定监管内容及监管措施，依照《惠州市“三旧”改造项目监管协议》执行。
◎办理用地手续。政府主体实施改造的项目，应根据不同情形，综合采用直接确权登记、完善历史用地、征地拆迁与补偿、国有土地上房屋征收与补偿等方式办理有关用地手续。
◎实施项目监管。负责签订监管协议的单位应当成立“三旧”改造项目监管小组，负责对各个改造项目实施的全过程进行监管、检查，每季度将监管结果公示，实行改造全程动态监管。
■链接
市民可在
17日前提意见
当前，《惠州市“三旧”改造实施办法》已在惠州市人民政府官网（网址：http://www.huizhou.gov.cn/index.shtml）和惠州市国土资源局官网（网址：http://land.huizhou.gov.cn/）公示并征求社会各界意见，市民可登陆查看全文内容。有意见或建议的单位和个人可在8月17日前提意见。
信函：惠州市国土资源局（惠州市江北三新南路7号，邮政编码：516003），写明“惠州市三旧改造实施办法意见建议”字样；
电子邮件：hzsanjiuban@163.com；
传真：0752－2896278，联系人：李先生。
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惠州“三旧”改造
有望成立实体机构
南方日报讯继仲恺设置区城市更新发展中心后惠州将成立城市更新局？日前，惠州市国土资源局在网络问政中回复市民的网帖时透露，当前该局已制定了“三旧”改造工作机构实体化运作方案，并已上报市编办，待批准后执行。这意味着惠州城市更新局有望成立的消息得到确定。
市国土局日前在该局网络问政平台称，该局为保证市“三旧”改造工作能够良好运作，组建了5人专班负责“三旧”改造相关业务工作。该局也制定了“三旧”改造工作机构实体化运作方案，已报市编办，待批准后执行。
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