惠州市内或选址建大型户外游泳场所 《惠州市西湖风景名胜区保护条例（草案）》初审 风景名胜区禁泳
惠州西湖风景名胜区是惠州的一张名片，立法有助于更好保护西湖。
闹市之中的鸟岛奇观是惠州西湖一大特色。本版图片 《东江时报》资料图片
东江时报讯 《惠州市西湖风景名胜区保护条例》是市人大常委会2017年立法计划审议项目。昨日上午，市十二届人大常委会五次会议审议市政府关于提请审议《惠州市西湖风景名胜区保护条例（草案）》的议案，这是市人大常委会首次审议该条例草案。
受市政府的委托，市园林管理局 （市西湖风景区管理局）局长陈茂良就《惠州市西湖风景名胜区保护条例（草案）》作立法说明。陈茂良说，惠州市西湖风景名胜区是国家重点风景名胜区，制定地方性法规是惠州市经济社会可持续发展的需要、加大环境资源保护力度的需要和完善西湖风景名胜区保护机制的需要。“西湖风景名胜区资源保护虽然取得了一定成效，但仍面临一系列突出问题，主要是截污措施不到位，景区内及周边长期存在损害景观质量的行为和活动，景观资源改善缓慢，监管联动机制不够健全，景区执法陷入困境等，亟需通过地方立法加大保护力度、提升保护实效。”
据介绍，《惠州市西湖风景名胜区保护条例 （草案）》由市西湖风景区管理局负责起草，条例初稿于2016年10月下旬形成以来，起草工作组围绕条例初稿的基本框架、主要内容、重要制度设计等方面，多次会同相关部门、专家学者召开立法专题研讨会，并征求各县（区）人民政府、市直有关部门、人大代表和社会公众意见，几经论证、反复修改，形成了提请市政府审议的条例送审稿。2017年6月13日，市西湖风景区管理局按程序将条例送审稿上报市政府，并转由市法制局审查，市法制局根据地方性法规制定的程序和技术规范要求，通过多渠道、广泛征求各县（区）政府、市直部门、政府法律顾问以及社会公众的意见。结合协调和反馈的意见，市法制局与市西湖风景区管理局反复研究、论证、修改后，条例草案于2017年8月18日经十二届25次市政府常务会议审议通过，最终形成了现在提请市人大常委会审议的草案文本。
据悉，对与会人员对条例草案提出的意见和建议，市人大法工委将对意见建议积极协调、认真研究，征求各级各部门、人大代表和公众意见，深入调研和论证，对条例草案作进一步修改完善后提交下一次常委会会议继续审议。
焦点1
草案对游泳等行为无处罚规定
条例草案共五章三十三条，分别是总则、规划与建设、保护与管理、法律责任、附则。对比此前公示的征求意见稿，变化最大的游泳事项，此前市园林管理局和市政府的征求意见稿，都明确表示禁止游泳，并规定，“在惠州西湖风景名胜区水域游泳、洗澡、便溺的，由城市管理主管部门责令停止违法行为，视情节轻重处五十元以上五百元以下罚款。”昨日提交审议的条例草案第十六条风景名胜区内涉水行为的禁止性规定包括 “游泳、洗澡、便溺”，但“破坏水资源行为的法律责任”对“游泳、洗澡、便溺”行为却没有处罚规定。
对此，陈茂良表示，市西湖风景区管理局从水资源保护、保护游客生命安全、景区客观水域条件、景区文明管理以及同类型其他景区的通常做法等多方面考虑，认为景区内应禁止游泳，并对在西湖风景名胜区禁止游泳的规定进行了民意调查和举行了听证会。在景区内禁止游泳影响了一部分游泳爱好者的需求。对此问题，市政府常务会议同意条例草案设立在西湖风景名胜区禁止游泳的规定。此外，对禁止的行为建议不追究严格法律责任，不设立行政处罚。同时考虑到一部分游泳爱好者的需求，也安排了在市内选址建设大型户外游泳场所项目的可行性研究。
焦点2
应增加地方立法特色内容
市人大常委会城建环资工委在初审报告中称，惠州西湖是汇聚人文精华与自然美景的国家级风景区，是惠州历史文化的重要载体和生态文明建设成果的重要体现，西湖成为享誉海内外的惠州名片。但随着社会经济发展也伴生了许多问题，如客流增加带来的管理压力，机制不健全以致管理缺位，配套建设滞后造成各种保障不力等，在一定程度上影响了西湖景区日常管护和品质提升。为了补齐制度建设的短板，建立长效机制，引导西湖风景名胜区保护工作走上法制化、制度化、规范化轨道，加快推进绿色化现代山水城市战略目标的实现，尽快出台 《惠州市西湖风景名胜区保护条例》是十分必要的。
市人大常委会城建环资工委称，地方立法的任务是要将上位法的规定本地化、具体化，提高可操作性并体现出地方立法的特色。条例草案对惠州西湖特色元素挖掘还不够充分，针对性不够强，草案中没有出现西湖景区内任何一个具体名胜，放在别的景区也适用。惠州西湖风景区无论是自然景观还是文化内涵都极具特色，如“一区两湖”的构成，西湖与红花湖在形态、功能、价值承载等方面既有反差又呼应的关系，东坡文化、东征文化、东江文化的载体，闹市之中的鸟岛奇观，都是独特而珍贵，建议针对这些特点充实一些具体措施，以凸显条例的地方特色。
焦点3
执法模式是混合式还是分散式
此前的征求意见稿明确了关于西湖风景名胜区的执法机构，要求西湖风景名胜区管理机构依照有关法律法规和本条例的规定开展保护和管理工作，市城市管理主管部门应当派出专职执法人员负责风景名胜区的行政执法，从制度上明确了城市管理主管部门的执法权。惠城区人民政府及市住建、国土、环保、水务、旅游、林业、文化、公安、宗教、公用事业、市容环卫等部门，依照法律法规规定的各自职责协助风景名胜区管理机构做好风景名胜区的保护、管理和监督工作。
昨天提交审议的条例草案第四条“职责分工”，没有了“市城市管理主管部门应当派出专职执法人员负责风景名胜区的行政执法”，规定“惠城区人民政府依照法律法规规定做好风景名胜区的监督管理工作”。
对此，市人大常委会委员罗歌称，规定“惠城区人民政府依照法律法规规定做好风景名胜区的监督管理工作”，但在后面的整个条例中都没有具体条款来体现惠城区政府如何行使管理权，这也是一个缺失。她认为条例草案对相关机构的定位，导致执法体系不明，职责分工不合理。
“条例中对景区禁止的行为可以采取简易程序，能不能通过地方立法赋予西湖管理机构有一定执行权？”罗歌说，比如在禁止吸烟区吸烟，还有在景物和公共设施上刻画，这些简单的执法权，能不能通过地方立法直接授予西湖管理局进行执法？广州市的白云山风景区管理条例，由风景名胜管理机构实施统一管理，按照管理体制的设置，就在条例当中直接由行政执法处，对城市综合执法管理机构也采取内部执法，这种混合式的执法模式在条例出来以后，执法效果就比分散式的执法效果要好。
本版文字 《东江时报》记者侯县军
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