历史文化名城撑起“保护伞” 《惠州市历史文化名城保护条例》表决通过，待报请省人大常委会批准颁布后实施
惠州是一座历史文化底蕴深厚的城市。这是位于市区东江边的合江楼。 本报记者钟畅新 摄
“赞成32票，反对0票，通过！”时隔8个月，惠州市地方立法工作再结硕果。10月27日召开的市十一届人大常委会第三十八次会议表决通过《惠州市历史文化名城保护条例》，该条例报请省人大常委会批准后方可颁布实施。这是惠州市表决通过的第三部地方性法规，是惠州市历史文化名城保护具有里程碑意义的一件大事。
2015年3月，修改后的《立法法》赋予设区的市地方立法权。同年5月28日，惠州市成为全省首批开始行使地方立法权的市之一。一年半的时间里，惠州市立法工作成绩斐然，2部地方性法规已颁布实施，1部地方性法规又表决通过，5项立法预备项目正顺利推进。
惠州市为什么要立法保护历史文化名城？条例是如何制定的？有哪些亮点？记者进行了采访。
立法背景
缺乏具有地方特色法规，保护压力大
惠州是岭南文明发源地之一，一直是东江流域政治、经济、文化中心和军事重镇，留存了丰富的历史文化资源，1991年被公布为广东省历史文化名城，2015年被国务院公布为国家历史文化名城。
“入列国家历史文化名城对惠州市的名城保护提出了新要求。”市住建局局长甘少权在条例一审时说，一直以来，市委、市政府高度重视历史文化名城保护工作。特别是近年来，市政府进一步加大对历史文化名城的保护力度，开展了保护规划编制、保护规章制定、历史建筑普查、历史街区申报、老城环境整治、文物古迹修缮等各项工作，但也存在一些有待进一步加强的工作环节。现有保护工作的不足日渐显现，亟需通过地方立法加大保护力度，提升保护实效。
甘少权说，现行上位法虽有历史文化名城保护的规定，但对于惠州历史文化名城保护而言，尚缺乏具有地方特色和针对性、可操作性强的规定。利用惠州市成功获得地方立法权的良机，制定切合本地实际的地方性法规是构建长效保护机制的迫切需要。同时，加强历史文化名城保护管理，大力挖掘惠州历史文化中的“营养成分”，是推动惠州“五位一体”协调发展的活力之源、动力之源。
基于此，市人大常委会将《惠州市历史文化名城保护条例》列为2016年立法计划的审议项目，并作为2016年市人大常委会工作要点之一。
立法过程去年10月启动条例起草工作
立法工作是历史文化名城保护的重点工作之一，作为牵头单位，市住建局从2012年起会同市文广新局等相关部门，通过邀请专家来惠指导和学习借鉴已获批国家历史文化名城城市的立法工作经验，积极开展立法调研工作。
甘少权说，2013年以来，市住建局先后牵头起草并报市政府批准了《惠州市历史文化名城保护管理暂行规定》、《惠州市历史文化街区保护管理暂行办法》等一批规范性文件。2015年初对以上政府规章的实施效果进行了综合评估，为名城保护的立法工作奠定了较扎实的基础。
去年10月，惠州市启动条例的起草工作，经过专家论证会与公众咨询会，广泛征求意见，不断修改完善后，条例在今年5月17日经十一届139次市政府常务会议审议通过，并形成草案稿提请市十一届人大常委会第三十四次会议进行第一次审议。
市人大法制委员会主任委员、市人大常委会法制工作委员会主任陈裕瑾说，第一次审议后，市人大常委会组建了由法工委牵头，市住建局、市文广新局业务骨干和立法咨询专家参加的条例修改工作组，紧张有序地开展调研和修改工作。
同时，委托市地方立法研究中心开展课题研究，系统把握本市历史文化名城保护现状和突出问题，提出法律制度设计的具体建议。法制委员会、法工委多次召开专题研讨会和专家论证会，前往天津、杭州、苏州、潮州、梅州等市学习考察历史文化名城保护工作及相关立法经验，征求人大代表、本会各工委（办）、各县（区）人大常委会、市直有关部门、律师协会、社会公众等方面意见，并参加省人大常委会法工委组织的专家论证会，对条例进行反复修改、数易其稿。
8月30日召开的市十一届人大常委会第三十六次会议对条例进行了第二次审议，法制委员会、法工委随后前往相关部门召开征求意见座谈会，前往广州、佛山等市学习考察，通过省人大常委会法工委征求省直有关部门和相关兄弟市等方面的意见，由常委会办公室发送市政府办公室提交市政府常务会议研究提出意见，在此基础上，法制委员会、法工委对条例作了进一步修改和完善，并委托市地方立法研究中心进行表决前评估。
10月27日，惠州市人大常委会第三十八次会议对条例进行了第三次审议并表决通过。
条例亮点
将重点保护历史城区城址环境和山水格局等
陈裕瑾说，条例分为总则、保护名录和保护规划、保护措施、合理利用、法律责任、附则，共六章四十一条。
条例的一大亮点是突出惠州本地特色。记者了解到，为了突出惠州本地特色，根据常委会组成人员的审议意见，规定历史城区城址环境和山水格局、与罗浮山宗教文化相互依存的自然和人文景观、西湖风景名胜区风貌格局和景观视线通廊、叶挺故居等文物保护单位和地下文物埋藏区、惠东渔歌等非物质文化遗产等内容列入历史文化名城保护规划重点保护内容。
关于适用范围方面，条例也从本市实际情况出发，立足于清晰地界定保护对象、有重点地实施保护，将适用范围具体规定为“本条例适用于本市行政区域内历史城区、历史文化街区、历史建筑、古树名木、传统地名、文物、非物质文化遗产的保护、管理和利用等活动。法律法规对古树名木、传统地名、文物、非物质文化遗产等的保护另有规定的，从其规定”。
陈裕瑾说，惠州市历史文化名城保护工作涉及部门多，存在监管力量不足、管理体制不健全等问题。为此，条例提出，设立历史文化名城保护委员会，负责统筹、协调、督查历史文化名城保护工作，构建切合惠州市实际的保护监管体制；进一步明确有关保护监管主体职责，对县级以上人民政府、有关主管部门、乡镇政府、街道办事处的职责作出规定。
确定历史建筑前需征求意见
值得关注的是，针对目前社会公众对历史文化名城的认知度低、保护意识不强、参与意愿不高的情况，条例规定，“通过组织开展传统文化研究、编印出版物、培训、展览、媒体宣传等方式，弘扬本地优秀历史文化，将本地历史文化知识列入在校学生课外教育内容，推动本地优秀历史文化的传承”。
条例的另一大亮点是提出要平衡保护责任人权责。条例规定，“建筑物、构筑物确定为历史建筑之前，城乡规划主管部门应当会同同级文物主管部门征求公众和建筑物、构筑物所有人及其他利害关系人的意见，并组织专家论证”。
此外，在历史建筑的维护修缮方面，条例规定，“保护责任人按照保护规划和保护图则的要求实际履行维护修缮义务的，县级以上人民政府可以根据其维护修缮的面积、程度和质量等情况给予补助”。
同时，条例规定，“县级以上人民政府可以与非国有历史建筑保护责任人签订历史建筑保护协议，对保护责任人的权利义务等事项作出约定”。
陈裕瑾说，合理利用是条例草案修改稿增加的重要制度安排。为了调动社会力量参与历史文化街区、不可移动文物、历史建筑合理利用的积极性，充分发挥保护对象的经济和社会效益，条例提出，通过资金扶助、简化手续、减免费用、开发权益奖励等措施支持合理利用；鼓励国家机关、企业事业单位、基层自治组织和社会组织将符合条件的不可移动文物、历史建筑作为办公场所；支持非物质文化遗产代表性项目传承人在历史文化街区、不可移动文物、历史建筑中开展非物质文化遗产的传承和展示活动。本报记者黄晓娜 通讯员臧 博 翁敏腾
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