2018地方债发行规模约4.3万亿 明年额度有望提前下达
[摘要]2018年地方债发行已近尾声，全年地方债发行规模约在4.3万亿元。
时代周报记者 谢洋 发自广州
进入12月，地方债发行脚步明显放缓。
截至12月17日，仅有两笔地方债准备发行，分别为2018年雄安新区建设一般债券（一期至二期）与2018年雄安新区建设专项债券（一至三期）。发行日期为12月19日，发行总金额为300亿元。
时代周报记者梳理中央国债登记结算有限责任公司信息披露发现，今年地方债的发行呈现出年初低开、二季度提速、8月达到高峰的趋势：7月开始攀升（7569.54亿元），8月达到顶峰（8829.70亿元），9月开始下降（7485.46亿元），10月大幅降为2560.31亿元，11月则遽降为459.4133亿元。
12月13日，中共中央政治局召开会议研究2019年经济工作时指出，明年要继续打好三大攻坚战。“未来的经济运行面临更多的不确定性，包括内部的结构调整和深化改革，三大攻坚战也进入关键时期。地方债发行方面，在近年来逐渐规范的基础上，明年的政策可能会更灵活。”中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军在接受时代周报记者采访时明确表示，“明年地方债的发行规模或略有扩大，但关键还是取决于明年的经济与投资增速。如果民间投资放缓，地方政府将承担更重的责任。”
值得一提的是，据全国人大网消息，12月14日的十三届全国人大常委会第十七次委员长会议上，委员长建议，12月23-29日的十三届全国人大常委会第七次会议审议授权提前下达部分新增地方政府债务限额的议案。
上海财经大学郑春荣教授在接受时代周报记者采访时分析指出，地方政府债务限额需在每年3月全国两会的全国人大通过后才能下达，这导致每年前两个月地方政府发债额度几乎为零，“全国人大如果授权提前下达部分新增地方政府债务限额，可以让地方更早发行债券，让地方债发行额度在12个月份中更为平均，减少对市场的冲击”。
地方债发行规模遽降
地方债发行突然骤减，与地方政府专项债发行节奏放缓以及全年新增地方债额度基本用完息息相关。
自8月中旬开始，今年的地方债发行迎来井喷。
今年8月以来，财政部连发《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》（以下简称“意见”）等三份文件，在前期政策的基础上，进一步放松地方债发行限制要求，明确要求地方政府今年新增的1.35万亿元专项债券要在10月底发放完成。
时代周报记者梳理发现，自《意见》出台不到两个月的时间内，多个地方政府已经提前完成任务。截至9月30日，一般债发行量达到年内新增限额的地区已有北京、浙江等17个；专项债发行量达到年内新增限额的地区则有广东、陕西等14个。
到10月底，财政部数据显示，1-10月份全国地方政府类累计发行新增债券21190亿元，发行置换债券和再融资债券19364亿元。发行的新增债券中，新增一般债券7983亿元、占当年新增一般债务限额8300亿元的96%；新增专项债券13207亿元，占当年新增专项债务限额13500亿元的98%—2018年地方债发行已近尾声，全年地方债发行规模约在4.3万亿元。
时代周报记者查阅中央国债登记结算有限责任公司信息显示，11月份仍有债券发行的9个地区是辽宁、内蒙古、湖北、贵州、江西、四川、湖南、宁波市和大连市。其中，湖南省的地方债发行额度最大，其发行的专项债券（十一期）和一般债（三期）金额共计146.467亿元。时代周报记者查阅其信息披露文件发现，湖南此次所募集资金投向，均为偿还2018年到期的地方政府债券本金。
赵锡军接受时代周报记者采访时指出，基于上半年的固投增速放缓，“7·31”中共中央政治局会议之后，中央在宏观政策上进行了调整，地方债发行逐渐宽松，“但下半年来，市场的信心和预期略有不足，导致今年的地方债发行规模或与去年4.36万亿元的地方债发行规模大致持平”。
撬动投资规模或超万亿
新增专项债是地方融资的重要渠道，从目前专项债的发行种类来看，土地储备专项债券发行占比较大，而从已发行专项债来看，募集资金多用于市政建设、交通运输、保障性住房建设安居工程等基础设施建设领域。
随着四季度基建投资开始发力，地方债发行的积极效应已经显现。此前有专家测算，全年新增专项债中将有数千亿“输血”基建，在杠杆作用下，预计撬动的投资规模或超万亿。
10月基建投资（不含电力）增速为6.7%，较前3个月的-1.8%、-4.3%和-1.8%，已有大幅提升。交行金融研究中心、上海证券、光大证券、招商证券等机构均预测，11月和12月的整体投资有望连续两个月保持回升势头。
同时，受限于政府隐性债务约束，未来基建投资反弹幅度有限。国泰君安证券研究所全球首席经济学家花长春表示，预计11月份固定资产投资同比增速稳定在5.7%。交行首席经济学家连平则认为，虽然房地产投资增速或略有下降，但基建投资的政策支持力度加大，增速可能上升，加之制造业投资保持稳定增长，这将带动11月整体投资增速继续回升至6%。
除了给地方政府的基建设施带来稳定的资金来源，今年地方债发行所产生的积极效应还体现在减少了地方政府的支出和收入之间的资金缺口。“从总体上看，目前的地方债在可控范围之内。从宏观调控角度讲，仅靠中央发行国债是不够的，还需要发挥好地方政府的作用。地方债很大程度上是由地方政府主导的。”董登新向时代周报记者强调。
市场约束是防风险关键
财政部数据显示，截至2018年10月末，全国地方政府债务余额184043亿元，控制在全国人大批准的限额之内，但如何做好地方债风险防范、建立健全的兑付机制仍是地方债发行的关键。
11月15日，中国人民银行、财政部与银保监会联合发布《关于在全国银行间债券市场开展地方政府债券柜台业务的通知》，明确经发行人认可的已发行地方债，以及发行对象包括柜台业务投资者的新发行地方债券，可以在银行间债券市场开展柜台交易。央行表示，这将为中小投资者提供更多投资选择，有利于提高居民财产性收入。
“可以看出，在支持和规范地方债发展方面，政府从政策层面出台了很多配套措施，”董登新向时代周报记者介绍说，“比如，此前允许全国社保基金理事会投资地方债、地方债可以在沪深交易所挂牌，现在又允许开展银行柜业务。可以说，从一级市场到二级市场的传导上，已经为地方债打开了发展空间，在一定程度上体现了中央政策的导向，即支持地方政府合理通过地方债进行融资，开展地方基建项目。”
与此同时，防范地方债风险的脚步仍在向前。
“早在2014年，国务院43号文便明确提出，要防范和化解地方政府债务风险，对地方政府债务规模实行限额管理，将地方政府债务分类纳入预算管理，也包括将积极推广PPP模式等措施，”赵锡军表示，“但在监管层面的加强并不是解决问题的根本，此前的城投债信用危机已经说明，地方政府发债的同时必须考虑自身的财政状况及偿还能力。”
赵锡军进一步指出，提高地方债的流动性，进一步打通一级市场与二级市场的传导，有利于更好地展现地方债风险，让投资者自己做选择，“通过建立良好的市场机制，能让地方债保持相对稳健的发展。除了财政部门预算和债务额度的约束，市场给地方债管理施加的外部约束，更是防范地方债风险的关键所在” 。
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