“15次后6折”优惠实施11年酝酿调整 广州公交优惠或由企业制定
近年来，广州城市骨架不断拓展，公交覆盖率持续扩大，公交投入与日俱增。
南方日报记者符超军摄
近日，广州市交通运输局牵头拟订了《广州市公共交通票价优惠管理办法（征求意见稿）》（下称《办法》），并公开征求社会公众意见。《办法》首度提出，普通乘客享受常规的公共交通票价优惠措施由相关企业负责制定。
目前，广州沿用的是2010年实施的《广州市公交地铁新票价优惠方案》。主要内容有两方面，一是只要单月乘坐公交和地铁次数累计15次后即可享受6折优惠；二是BRT空调车票价从2010年之前的2元—6元不等统一为2元，同方向可免费换乘，同时叠加享受“15次后6折优惠”。
在上述优惠政策实施11年后，广州为何此时提出将常规票价优惠制定权限下放？市交通运输局在情况说明中指出，《办法》明确常规票价优惠政策由企业制定，可结合运营情况制定全市统一的票价优惠措施，还可以根据客流变化情况，制定部分线路或阶段性的临时性票价优惠措施，有针对性地提升公共交通吸引力，提高公共交通运营效率。
南方日报记者谭超郑慧梓
趋势?公交优惠财政补贴压力加大
今年内，广州将开通试运营地铁18号线先通段(万顷沙—冼村，58.3公里)、22号线先通段(番禺广场—陈头岗，18.2公里)，实现地铁运营里程突破600公里。2023年将实现广州本地800公里地铁线网。
近年来，广州城市骨架不断拓展，公交覆盖率持续扩大，公交投入与日俱增，但公交票价体制改革缓慢，公交发展的资金缺口一般由政府财政来补贴。
2019年，广州市交通规划研究院高级工程师常华曾发表题为《城市公共交通票价改革杂谈》的论文。他认为，“政府巨额投入逐渐陷入不可持续困境。其后果是增加政府财政负担、扭曲公交市场、降低服务水平、削弱公交企业效率和影响居民收入再分配。”
广州市政协委员刘根生长期关注广州交通领域的发展。在他看来，“地铁线网越来越长，政府财政补贴不太可能无限制增加。”
2010年，为降低市民公交出行成本，鼓励引导市民利用公交出行，缓解城市交通压力，广州的公交常规票价优惠开始实行“15次后6折”政策。即“单月持同一张羊城通卡乘坐公交或者地铁次数累计15次后(公交地铁乘坐次数可合并计算)，从第16次开始乘坐公交或者地铁均可享受票价6折优惠”。
为此，政府在2010年对公交地铁票价优惠的财政补贴预算从2009年6亿元增加到9.1亿元。10年间，地铁日均客流增长近一倍，财政补贴压力越来越大。一刀切的“15次后6折”政策的局限性也开始出现。
“广州公共交通行业鼓励性、引导性的优惠政策为何偏少？”刘根生坦言，“我们在公交行业的调研中谈过这个话题，很多观点认为，广州"15次后6折"普惠性优惠力度已经非常大了。再搞其他的优惠既没有动力，也没有资源空间开发新产品。”
公交车为例，引导性鼓励性优惠作用会较大。“有些公交线路人非常多，有的线路投入车辆很多但人很少，运力投放不均衡。因为都有补贴兜底，企业在精细化管理上的动力不是特别强。”刘根生表示。
一些新开的地铁站，公交车接驳没有立即跟上。刘根生建议，要解决“最后一公里”这一群众出行痛点，企业在制定票价优惠政策时，应该多磋商，不能各自为政。可考虑地铁和公交车的“联乘优惠”，既可以为公交和地铁双向引流，更重要的是提升群众出行的便利度。
放权?激活企业竞争力提高公交运营效率
“政府代替公共交通企业制定统一票价优惠，本来就不符合企业运行规律。”中山大学岭南学院经济学系教授林江指出，“尽管公交运营企业不一定以盈利为目的，但广州地铁的运营成本和公交车、水上巴士的运营成本是不一样的。统一的优惠政策很难适应不同的企业。”
《办法》提出，地铁线路及有轨电车票价优惠措施由广州地铁集团负责制定，公交及水上巴士票价优惠措施由广州市公交集团负责牵头制定。常规票价优惠政策由企业制定，有助于公共交通企业能够结合实际运营情况，让票价优惠政策更精准地满足公共交通实际需求。
常规票价优惠政策制定权下放也有法理基础。《办法》指出，根据《价格法》及《广东省定价目录》的相关规定，公共交通票价由发展改革部门按照有关程序制定，普通乘客的常规票价优惠属于企业的经营自主权。
票价优惠由企业来决定，企业的制定依据又是什么？
林江认为，“一个是根据运营成本，第二个是根据补贴的力度。假设财政每年10亿元补贴，那么企业就这个盘子里面考虑，在哪个方面可以降成本，通过哪些手段优化流程节省成本。既要保持乘客的吸引力，又要考虑运营成本。这就要求企业真正提高自身的竞争力和运营能力。”
经过多年努力，广州公共交通保障群众基础性出行作用日益凸显。以今年3月为例，全市公共交通客运量为4.57亿人次，日均客运量为1474万人次。其中，常规公交日均客运量为437万人次，轨道交通日均客运量为890万人次。从公共交通客运占比来看，常规公交客运量占29.65%，轨道交通占60.36%。
由企业来制定常规票价优惠政策，是否意味着乘客的出行成本会提高？
为此，《办法》提出了公共服务普遍性原则和可负担性原则。一方面，公共交通票价优惠措施对全体乘客适用，乘客可通过羊城通实体卡、NFC虚拟卡、乘车码等电子支付方式享受票价优惠，不得设置歧视性条件。另一方面，实施公共交通票价优惠后，经常性公共交通出行乘客平均支出占广州市城市常住居民人均可支配收入原则上不超过4%。
“站在乘客的角度，可能很多人会觉得票价优惠越多越好。”林江认为，“从高品质出行的角度看，票价优惠其实应该要平衡好服务和实惠。如果企业年年亏损，服务质量差了，市民也不满意。”
根据国家统计局广州调查队最新数据显示，2020年广州城市居民人均可支配收入为6.8万元。以4%的占比计算，实施公共交通票价优惠后，广州经常性公共交通出行乘客平均支出约为每月227元。
杠杆?完善票价调整机制提升出行品质
2019年，广州市交通运输局发布了落实《交通强国建设纲要》的实施意见，在“持续落实公交优先”章节中提及了“研究完善公共交通票价和优惠政策”。
完善公共交通票价和优惠政策，广州是否具备条件？
林江认为：“广州交通票价基准偏低，甚至低于中小城市的水平，为票价优惠政策留下了调整空间。”
以广州市公共汽电车价格为例，过去20年一直维持空调车每车次2元。打6折之后，只有1.2元。20年来，市民收入、人工、油价以及场地成本都有明显上涨，票价却一直没有动态调整。“应该在可负担性的前提下推动票价优惠政策调整。”林江表示。
通过企业自主完善票价优惠政策，还有助于企业根据客流变化情况，有针对性地提升公共交通吸引力，提高公共交通运营效率。地铁新线路刚开通往往客流偏低，运营成本存在巨大的浪费。企业有了自主权后，可以制定针对性的票价优惠为地铁新线引流。
完善票价机制有望对高峰客流发挥一定的分流作用。近年来，在大力发展公共交通背景下，城市拥堵情况有所改善，但是公共交通尤其是个别地铁线路的拥挤问题日益凸显。
多个站点早晚高峰常态化客控、单日客运量数次突破千万大关……上班族对广州地铁的客流强度有着直观感受。据交通运输部2020年城市轨道交通运营数据，广州地铁全年客运量为24.1亿人次，排在全国第二。在客流强度上，广州再度问鼎全国第一。
通过票价机制有效引导客流，北京做了不少尝试。2014年前，北京一直执行低票价政策，轨道交通全网(机场线除外)单一票价每人次2元；市区地面公交单一票制线路每人次1元起。该票价政策导致公交尤其是地铁严重拥挤。2014年价格改革后，由于票价增加，地铁客流立即减少10%。为缓解早高峰拥挤状况，北京地铁在2016年底到2017年12月31日，在八通线、昌平线、6号线共24座车站试点7点前低峰5折优惠票价。
对于刚性通勤需求的乘客而言，票价优惠的调整容易造成误伤。今年，北京启动研究地铁“高峰票价+通勤优惠”。该模式或将提高早晚高峰时段地铁票价，主要目的是想把非刚性需求乘客引导至平峰出行。对于具有刚性通勤需求的乘客，则可以享受“通勤优惠”。
刘根生建议：“未来，广州可考虑调整一刀切的"15次后6折"政策，公共交通企业在特定线路优惠、低峰出行优惠、票价动态调节，以及地铁公交联乘优惠等方面做更多尝试。”
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