广州文冲村民留守10年与万科达成拆旧协议 广东探索创新模式破解旧改动迁僵局

2020年未拆除的文冲村旧屋。冯善书摄

“动迁已成为"三旧"改造和城市更新的"卡脖子"难题，亟待突破解决。”广东省三旧改造协会监事长兼政策与法律专委会主任龚军伟感慨道。前不久，伴随着长臂钩机作业的轰鸣声，广州黄埔区文冲石化路以西城中村最后一栋旧屋被拆除。该项目由于留守户与开发商关系僵持，历经10年终实现所有拆迁地块“清零”，与天河的冼村、海珠的沥滘一样备受社会关注。

近年，随着“三旧”改造进入深水区，产权分散的旧村、旧城改造逐步成为旧改的主战场。龚军伟表示，由于不同利益主体的诉求不同，总会有一小部分人拒不搬迁，成为留守户。今年3月1日正式实施的《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》，明确“土地征收后若拒不交出可申请法院强制执行”，以集体土地征收制度为法律后盾，成为破解当前动迁僵局的创新手段。

●南方日报记者冯善书

文冲旧改项目拆除最后一栋旧屋

文冲是广州一座有着800年历史的古村落，文化底蕴深厚，地处黄埔临港区核心区，位于广州人工智能与数字经济试验区范围内。

文冲石化路以西城中村改造，与猎德、杨箕、冼村和沥滘等同属广州市首批城中村改造试点项目，早在2009年6月，便正式获批。项目共有2524栋房屋，涉及1916户、4896人，从2010年项目启动至2020年2月，仍未能实现100%签约。

据了解，该项目首任合作方公司为阳光华艺公司，2015年在政府主导下，万科全面收购合作方所有权益，并承担相应的城中村改造任务。

2020年4月中旬，记者到该项目调查时，了解到万科接手项目后，积极推动已签约村民回迁工作，但整个项目仍有剩余待签约楼栋253栋，仅完成签约率91.5%。

直到2021年2月5日，仍有一户留守户坚持，不愿签约。

为此，文冲街道、村委领导和改造方代表，再次与最后一栋留守户家庭开展深入交流，解答疑惑，排解顾虑。据悉，当晚11时许，留守户家庭代表终于与改造方达成协议，并完成签约手续。

在僵局中滞行10年的文冲石化路以西城中村改造，只不过当前是广州乃至全省众多城市更新项目动迁难的一个缩影。在广州，由万科的负责文冲和田心村全面改造和永庆坊微改造项目，均遭遇到类似的尴尬。项目动迁迟迟未能破解，不仅影响全村改造回迁及改造收益，而且严重阻碍企业通过融资地块建设商品住宅回款“补血”，从而造成现金流压力巨大，甚至影响了企业对城市更新的持续投入。

三大原因造成城市更新动迁难

自2008年起，广东就在全国率先开展“三旧”改造试点工作。根据省自然资源厅此前透露，截至2020年12月底，全省共实施改造面积92.60万亩，节约土地22.77万亩。全省累计投入改造资金1.95万亿元，其中社会投资1.70万亿元，占改造总投资额的87.2%，民企是广东旧改和城市更新当之无愧的主力军。

旧改和城市更新的加速推进，为助力粤港澳大湾区打造世界级城市群和建设宜居宜游宜业的优质生活圈作出了重要贡献。然而，并不是所有项目都能够像文冲这样，赶在2021年楼市稳步回暖前，就顺利化解多年积累的矛盾并最终达成100%的签约率和清拆率。

“深圳木头龙小区的十年动迁之痛，广州冼村历经十年动迁至今仍满目疮痍地矗立在广州CBD，广州前进路旧城改造历经二十余年至今仍纹丝未动。”龚军伟对南方日报记者直言，这一个个活生生的案例，反映了一个不容忽视的事实：动迁难已成为产权分散的“三旧”改造项目的头号“拦路虎”，也是企业参与众多旧村旧城改造项目的最大风险点。

据龚军伟调研发现，留守户的产生不外乎有以下几方面的原因。首先是留守户对补偿安置的诉求多样且难以满足。其次是故土情结严重，忽视集体利益和公共利益。最后是现行法律体系中关于强制拆迁的规定大都基于政府征收或收回土地使用权，而广东省“三旧”改造以市场化动迁为特点，对留守户缺乏强有力的法律手段。

事实上，广东决策部门也早已觉察到，广东省在推动旧改和城市更新实践过程中，一些政府部门及市场主体对“三旧”改造的重要性、长期性、合规性等存有疑虑，支持推动的动力和意愿不足。因而，近年来一直加紧调查研究，力求通过建章立制和政策创新，来进一步凝聚各方共识，强化沟通协作，形成“共建共治共享”工作合力，加快盘活“三旧”用地。

可从三个方向探索破解难题

如何有效破解动迁僵局？当前，业界探讨的解决方案主要集中在“政府裁决、司法裁判”“个别征收”“村民自治，司法执行”等相关议题上。

2019年8月，广东省政府发布的《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》第十六条规定了“政府裁决、司法裁判”的解决思路，即在大多数产权人（三分之二）已签署搬迁补偿安置协议的前提下，政府可依申请对少数拒不签约的产权人进行行政裁决，裁决限期搬迁而拒不搬迁的，可申请人民法院强制执行。不过，龚军伟表示，由于缺乏法规及以上效力层级的上位法的支持，“政府裁决、司法裁判”的模式至今仍停留在纸面。

经过多年的酝酿、讨论，今年3月正式实施的《深圳经济特区城市更新条例》，引入了“个别征收”模式。根据该条例规定，旧住宅区已签订搬迁补偿协议的比例达到95%或以上，且经区人民政府调解未能达成一致的，区人民政府可以参照国家和本市国有土地上房屋征收与补偿的有关规定，对未签约部分房屋实施征收，依法分别作出征收决定。

龚军伟认为，由于深圳市早在2003年就一次性地将行政区域内的集体土地转为了国有，“个别征收”模式可以适用于深圳经济特区全域范围，对其他不具备特区立法权的地区则未必能够适用。

“村民自治，司法执行”模式的具体做法是：报区人民政府批准后，先由村集体经济组织依照《村民委员会组织法》第二十四条规定举行民主表决，作出收回集体土地使用权的决议；土地使用权人拒不履行决议的，村集体经济组织向人民法院起诉该使用权人；判决胜诉后，申请人民法院强制执行。当年广州市“猎德村”就成功运用了这一模式，妥善动迁了最后三十多户留守户，但后来因为种种原因未能继续实施。

同样在今年3月正式实施的《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》，则为广东下一步破解动迁难提供了有效的可行路径。

3月初，广东省三旧改造协会邀请有关政府部门、法院和仲裁机构，专门召开了一场有关责令交地新规的闭门研讨会。广东省自然资源厅自然资源开发利用处相关负责人在现场明确指出，依据《土地管理法实施条例》第四十五条规定，《管理办法》提出责令交地的路径，有利于解决“三旧”改造征拆矛盾纠纷，但各地在实施这一条款时需结合“三旧”改造工作实际，完善土地征收公告、补偿安置决定等程序，充分保障被征拆对象申请复议和提起诉讼的权利，确保政府责令交地行为依据充分、合法合规。

■专家访谈

广东省三旧改造协会政策与法律专委会主任龚军伟：

充分挖掘现有法律资源创新破解动迁僵局

南方日报：如何解决“政府裁决、司法裁判”模式的短板？

龚军伟：落实该模式的难点在于没有法规依据，根据《立法法》，在广东省权限范围内，可以由省人大制定地方性法规解决这一难题。目前，广东省正在修订《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，可增加此条款，彻底解决“政府裁决、司法裁判”模式法规依据不足的问题。该模式的优点：行政、司法协同共担风险；可以适用于所有产权分散的“三旧”改造项目。不足之处是程序烦琐、周期长。

南方日报：“个别征收”模式在全省是否具有推广意义？

龚军伟：“个别征收”模式实际上是成熟的国有土地上房屋征收程序在“三旧”改造项目中的具体应用，传统的国有土地上房屋征收实际适用的对象往往是成片土地，“个别征收”适用的对象是零散分布的土地，具体程序则没有任何区别。实际上集体土地征收、收回土地使用权也同样可以适用于零散分布的土地。因此，可以考虑由省人大制定地方性法规在全省范围内推广“个别征收”，并推广至集体土地上。

南方日报：“村民自治，司法执行”模式的法律依据是什么？

龚军伟：该模式的法律依据充足，除了《土地管理法》第六十六条外，还有《村民委员会组织法》第二十四条，以及《广东省农村集体资产管理条例》第13条、第14条；该模式已经有猎德村、杨箕村、琶洲村等成功经验，难点在如何切实减轻司法系统的工作负担和压力。

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