统筹协调 高效执法 推进基层综合行政执法改革
贺志强
2018年,中央全面深化改革委员会第五次会议召开并审议通过《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》(以下简称《意见》),部署了基层综合行政执法改革,推进行政执法权限和力量向乡镇和街道延伸和下沉。两年多来,各地基层综合行政执法改革有条不紊地进行,本文拟从剖析存在问题入手,就如何更好地完善基层综合行政执法改革提出建议。
一、基层综合行政执法改革中存在的问题
当前,基层综合行政执法改革推进过程中,还存在着软硬件不足,专业执法队伍建设难,与原执法单位执法协调机制还不完善等问题。
执法人员紧缺,执法能力欠缺。据了解,各地镇街综合执法办公室的执法编人员从2人到20多人不等,要承接市场监管、自然资源、规划建设、生态保护、乡村治理、农业技术推广使用等200多项执法权限,面临人员短缺,网格化执法管理困难,执法力量捉襟见肘的困境。同时,县(区)机关部分执法单位基层站所存在执法力量薄弱、技术手段落后、执法人员业务水平不高、专业性不强等现象。相关人员纳入镇街综合执法队伍后,并不能有效带动执法工作的开展。
乡镇职能泛化,打造专业的执法队伍存在一定难度。体制改革后,基层综合执法将承担类型各异、数量较多且专业技术要求较高的执法工作,想要履职尽责,执法队伍必须专业、纯粹,才能更好学习各类不断更新的法律法规,应对复杂多变的违法行为。但实际上,基层综合执法工作与镇街中心工作捆绑在一起,难以厘清各自职责界限,镇街综合执法人员身兼数职,承担着案件办理、重大活动保障及应急保障任务等工作。没有一支纯粹、专业的执法队伍,镇街综合执法工作将面临“放得下,接不住”状况。
与原管理部门关系“不亲”,执法协调机制不完善。有些行政处罚权从其他职能部门划转到乡镇后,与原部门依然存在千丝万缕的关系,但一些部门可能会存在职能划转认知偏差,认为执法职能划出了,行业管理职能也随之划出了,或是把处罚权的划出视同全部执法权的划出,只行使许可权,不履行监督检查权。尽管大家都知道握拳出击力量大,但在执法协调机制、联合执法操作层面很难到位,存在“自扫门前雪”、协作乏力、合力不足等现象。同时,由于实行审批与处罚相对分开,基层综合执法部门同行政审批机关信息交流不畅,导致基层执法人员无法及时了解行政许可的动态,可能出现行政执法与行政审批不同步的情况,严重影响了基层执法工作的开展。
二、进一步完善基层综合行政执法改革的建议
综合行政执法涉及公共管理、行政法系、行业管理等多重理论体系,是我国行政执法体制改革的创新。现根据《意见》关于构建简约高效、权责明晰、执法有力的基层综合行政执法体制的有关要求,结合乡镇改革,就推进基层综合执法工作进行思考,提出如下建议:
(一)聚焦队伍建设,强化履职担当。执法是生命,队伍是根本。基层综合行政执法体制改革应当把队伍建设放在首位,明确行政执法工作必须服从和服务于经济社会发展这个大局,正确履行工作职能,实现行政执法与社会经济发展任务的有效融合。
要提高思想认识,树牢“四个意识”,做到“两个维护”,正确贯彻执行党的路线、方针和政策,培养扎实的工作作风,发挥模范带头作用和表率作用,不断提高基层执法队伍适应新形势新任务的大局意识和履职担当能力。
要加强廉政建设,强化廉洁自律意识。加强党风廉政建设,聚焦“四风”,组织深入开展廉政教育培训,严格贯彻执行中央、省、市制定的廉政各项规章制度,坚决查处吃拿卡要、以权谋私等违纪行为,提高广大执法人员遵纪守法、拒腐防变能力。
要加强理论培训,强化实践能力。基层综合执法队伍的培育,首先是要经常性地开展各类法律法规学习,强化业务和执法技能培训,特别是行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”的培训,全面提升基层执法规范化、信息化、科学化水平。同时,应该结合实际工作中具有代表性的案例进行了集体讨论、分析,起到了以案学法的良好效果。
采用“传帮带”和执法程序前端下移等方式强化基层综合执法人员的实践能力。如从县(区)机关执法部门下调执法业务骨干到基层综合执法办公室,以“传帮带”的形式让新晋执法人员参与执法全过程,感受执法的严肃性和完整性,增强其实际操作能力;采用执法程序前端下移的方式,针对部分镇街之前未涉及且相对复杂的执法权限,将投诉受理、现场检查、责令改正、立案调查取证等前端部分执法程序下放到镇街基层综合执法办公室,县(区)执法部门对上述前端执法程序予以审核认定后作出执法决定,逐步推进基层综合执法工作走向成熟。
(二)完善机制体制,提升执法效能。完备的执法机制体制是基层综合执法队伍健康成长,提升执法效能的根本保障。
要建立镇街统一指挥协调工作机制,加强联动管理,统一执法标准。由镇街综合执法办公室负责统筹县(区)机关派出执法机构和辖区执法力量,实行联合执法,加强镇街的统一指挥和统筹协调职责。将网格管理与综合执法密切衔接,强化综合执法队伍与原县(区)机关行政执法部门间协调配合和跨部门跨区域执法联动协作,建立健全镇街与县(区)级部门行政执法案件移送及协调协作机制。
要整合现有设在镇街的党建、综治、数字城管等系统指挥信息资源,建立一体化的信息系统和综合指挥平台,强化信息共享和技术支撑,实现互联互通、信息共享、实时监控、综合监测。
要建立“正向激励”机制,推进部门树立优先使用具有基层执法一线经历干部的正向激励导向,推动更多的业务骨干和执法能手到基层一线。增加基层执法一线人员的年度考核优秀人选的比例,加强舆论宣传,引导基层党员干部群众理解、支持和参与改革,激发基层干事创业热情,营造良好改革氛围。
(三)优化执法环境,厘清职责界限。执法环境的优化主要分为两个方面,一是要加大对执法对象的宣传力度,坚持谁执法谁普法的理念,增强民众遵纪守法意识,提升全民法治素质,营造浓厚法治氛围。二是要厘清执法工作与镇街其它中心工作的职责界限,把基层综合执法工作打造成镇(街)主要领导垂直管理的线条。同时,配备一定数量的专职执法人员,专攻各类执法工作,打造一支专业的基层执法队伍。
基层综合行政执法改革任重而道远,只有凝聚众力,汇集众智,我们才能在改革的道路上行稳致远。
(作者单位:中共饶平县委党校)
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