坚持构建中国特色、国际可比的营商环境评价指标体系

作为“经济软实力”的直观体现，营商环境一直备受社会各界关注。世界经济发展到今天，国家、区域之间的经济发展差距不仅仅是经济总量、企业数量等方面的差距，更是各国、各区域间营商环境的差距。营商环境包罗万象，营商环境评价标准也不一而足。比较分析不同评价指标体系的具体内容及其背后逻辑，有助于深化对营商环境的认识、把握营商环境建设的内在规律，有助于中山进一步优化营商环境，为中山重振虎威提供强大支撑。

一、世界主要营商环境评价指标体系的基本内容

国际普遍认可的营商环境评价指标体系大致可以分为两类。第一类，以营商便利度为主要评价维度，重点围绕经济类和市场类指标构建营商环境评价指标。目前国际上流传最广、影响力最大的世界银行营商环境报告Doing Business（DB）就是这类评价体系的典型代表。从最新的2020年DB营商环境报告来看，该评价体系共设置12个一级指标：开办企业、办理建筑许可证、电力供应、登记财产、获得信贷、保护投资者、纳税、进行跨国贸易、执行合同、关闭企业、雇佣员工和与政府签订合同，基本覆盖企业全生命周期关键环节的环境指标。此外，世界银行企业分析小组发布的企业调查World Business Environment Survey（WBES）、经济学人智库发布的营商环境报告Business Environment Rankings（BER）、惠誉集团发布的国际商业观察报告Business Monitor International（BMI）以及世界银行、欧洲复兴开发银行和欧洲投资银行共同发布的商业环境和企业业绩调查报告Business Environment and Enterprise Performance Survey（BEEPS）也都属于这一类别。

第二类，以政府质量为主要评价维度，重点围绕政府治理效能构建营商环境评价指标。世界银行发布的全球治理指标Worldwide Governance Indicators（WGI）、瑞士洛桑国际管理学院发布的世界竞争力排名年度报告World Competitiveness Ranking（WCR）、世界经济论坛全球竞争力年度报告Global Competitiveness Index（GCI）和瑞典哥德堡大学政府质量研究所发布的政府质量指标Quality of Government（QoG）都属于这类指标体系。以世界银行WGI为例，目前该体系综合了1996-2019年以来全球30余个权威机构的200余个国家的调查数据，共涉及6个一级指标：民意与问责、政治稳定与无暴力程度、政府有效性、监管质量、法治、腐败控制，这些指标都与政府质量息息相关。

二、两类营商环境评价指标体系的理论逻辑及其评价

从以上梳理来看，两类指标体系在设计思路和理论逻辑上各有侧重，其差异集中体现在“政府在营商环境中扮演何种角色以及发挥多大作用”上。第一类指标体系更注重营商的便利性、效率、成本和公平的市场环境，突出企业追求自由平等市场地位的诉求，其指标设置更加侧重于企业运营、企业效率的微观层面，主张减少国家干预，将政府的角色限定在营造富有吸引力的政策环境中，是一种“小政府”的基本理念。第二类指标体系更注重政府对经济发展的统筹和管控，更强调区域经济稳定、市场规模、区域稳定、腐败控制、政商关系等宏观因素的作用，认为在市场运行之外的政府监管质量也不容忽视，政府治理能力的高低会显著影响资源的配置与使用效率，进而促进或阻碍经济的发展，体现了“大政府”的理论主张。

抛开理论纷争，从打造营商环境的实践层面看，政府是构建和提升营商环境无法规避的主体，政府治理的效率、效果是营商环境最重要的指标之一，这是不可否认的基本事实。因此，把政府治理、放管服改革、政务服务等因素纳入营商环境指标体系的变量中，具有非常重要的现实意义和实践价值。尤其是在新冠肺炎疫情席卷全球的宏观背景下，强有力的政府调控更加凸显出政府治理能力和治理体系时代价值，更加符合企业以及人民群众对生活环境、营商环境的现实期盼，也更加贴近我国国情。

基于上述基本判断，反思以世界银行营商环境报告（DB）为代表的“小政府”评价体系，就会发现这类指标体系过于强调政府监管对企业产生的负面效应，忽略了政府监管对减少企业交易成本等方面的积极作用。另外，这类指标体系也未能充分考虑全球不同经济体之间的现实差异，从而削弱了这类指标体系对特定制度背景下不同国家营商环境优劣的广泛解释力，限制了其对发展中国家的政策借鉴价值。

三、营商环境评价指标体系国际比较带给我们的启示

第一，客观看待、理性借鉴各类评价指标体系的做法与经验，坚持构建中国特色、国际可比的营商环境评价指标体系。话语权的争夺无处不在，国际话语权的竞争无疑是大国展现软实力的主战场。对于全面深化改革、经济社会快速转型发展、国家能力与日俱增的中国而言，坚持构建中国特色、国际可比的营商环境评价指标体系，占据营商环境评价的话语权，无疑是国家能力的一次集中体现。我们一方面要对标世界主流指标体系，不断完善营商环境；另一方面，不能拘泥于国际现有的评价模型，而是要结合我国实际，构建具有中国特色的评价指标体系。目前，国家发改委在吸收借鉴世界银行12个指标基础上，从衡量企业全生命周期、反映城市投资吸引力、体现城市高质量发展水平3个维度探索建立符合我国国情的评价指标体系，是这一思路的具体体现。

第二，政务环境是营商环境不可或缺的构成因素，必须充分体现各级政府在打造营商环境中的关键作用。合理、适当的政府干预并不会阻碍经济的发展，反而会对经济发展产生促进作用。要紧紧围绕政府的具体工作，从简政放权、放管结合、优化服务等方面设置政务营商环境评价指标。一是要明确政务营商环境的概念及其特质，以便对概念进行合理的操作化，提升指标的效度。二是要明确政务营商环境的企业面向，关注政府服务企业的职能、角色和行动，增强指标体系的现实指导意义。

第三，以评促改，持续优化中山营商环境。营商环境，没有最好只有更好。一年来，全市上下齐心协力，营商环境显著提升，政务服务环境跻身第一梯队城市。但我们不能有丝毫松懈，要仔细对照营商环境评价各指标的最优值，重视评估结果的应用和反馈。同时，参考借鉴周边城市的做法经验，结合中山实际扎实推进改革，以实实在在的改革成效不断完善营商环境、助力产业创新升级、提升企业和群众获得感，从而最终推动中山高质量崛起。

第四，要重视从企业实际获得感角度来评判营商环境改善的实效，避免营商环境改善工作成为政府自导自演的独角戏。去年以来，中山营商环境明显优化，“放管服”改革成效显著，政务服务能力跃居全省第四，但不能因此而骄傲自满、停滞不前。我们还需要再进一步，从企业角度换位思考，如何确保企业分享到更多的改革红利，有更多“获得感”。为此，要根据指标体系反映出的薄弱环节，深入企业开展专题调研、查找问题根源、寻找化解对策，推动政策制定与企业需求精准对接。例如，针对当前营商环境评价对中小企业关注相对不足的情况，组织开展对不同规模企业营商环境的理论研究和政策研判，从而实现对不同规模企业营商环境的精准优化。

作者系中山市委党校副教授、博士，英国伦敦政治经济学院访问学者

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