深化行政体制改革 推进中山重振虎威
去年11月8日，市委书记赖泽华同志在全市经济工作会议上指出，要“加快驶上高质量发展快车道，推动中山重振虎威”。中山市重振威威，首先是全市各级政府的重振虎威，只有全市各级政府及其工作人员展现出新的蓬勃生机、虎虎生威，才能以更好的精神状态引领全市人民打好重振虎威这一翻身仗。通常说，体制决定机制，机制决定活力，我们要更好的发挥全市各级政府的作用，就必须不断发展和完善行政体制。市委十四届八次全会通过的《关于认真学习贯彻党的十九届四中全会精神 加强治理体系和治理能力现代化建设的若干意见》中也明确指出，要“研究优化"市直管镇"体制机制”。我们要加快发展和完善中山市的行政体制，为全市重振虎威工作提供强有力的体制保障。
首先，认识中山市行政体制的特殊性。就中山市来说，自1988年1月7日国务院批准“将东莞、中山两个县级市升格为地级市”以来，一直实行的是一种特殊类型的地级市行政体制，即不设区县地级市行政体制，俗称“直筒子市”。目前，除少数几个省份探索实行“省直管县”以及“市县分治”之外，我国绝大多数地级市都采用的是市设区和下辖县（市）的行政体制。截至2018年12月31日，全国共有地级行政单位333个，其中地级市293个。在这293个地级市当中，绝大多数采用的都是设区县的行政体制。历史上只有嘉峪关、湖州、中山、东莞、三亚、三沙和儋州等市实行过不设区县的地级市行政体制，其中湖州和三亚两市分别于2003年和2014年恢复为设区的地级市，因此，经过几十年发展，目前我国不设区县地级市总量维持在5个。不设区县地级市行政体制最为显著的特点就是扁平化管理，只有市镇两级行政区划，这就比常规地级市减少了一个政府管理层级，由市直接领导镇街，致使其管理幅度随之扩大，整个行政组织结构趋向扁平化。
其次，深化行政体制改革的必然要求。行政体制是特定行政环境的产物，当行政环境发生变化的时候，必然要求对行政体制进行调整，或者说，进行行政体制改革将会是一种常态。长期以来，党和国家高度重视不断发展和完善我们的行政体制。党的十八大以来，更是将完善行政体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十八届三中全会指出，“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。党的十九大指出，要“深化机构和行政体制改革”。党的十九届四中全会进一步指出，要“坚持和完善中国特色社会主义行政体制”。近年来，从中央到地方所推进的“放管服”改革、党和国家机构改革等都是完善行政体制的重要举措。对地级市来说，不断完善行政体制，也是提高政府治理能力的必然要求。就我们中山市来说，行政体制改革的步伐也始终没有停止过。近年来，为进一步完善全市行政体制，我们先后推进了市镇两级事权改革、市镇两级政府机构改革、市镇两级政府服务体系建设以及镇区综合执法改革等多项涉及面较广的行政改革。特别是近年来中山市所推进的组团式发展战略，更是试图对中山市镇两级行政体制这一根本体制进行完善和发展，组团式发展战略所提出的许多改革思路，以及推进过程中所面临的众多难题，都可以作为中山市下一步行政体制改革的“预演”。在重振虎威过程中，也需要我们适时对行政体制上的各种束缚进行突破，为重振虎威提供体制机制支撑。
再次，厘清中山市行政体制的主要束缚。每种行政体制都有其优势与不足，特别是随着行政环境的变化，原来非常契合的行政体制也会逐渐显现出不适应。同样，不设区县地级市行政体制在城市发展初期，由于其经济社会发展还没有达到一定的规模，在这种情况下，市直接领导镇区，有利于发挥其扁平化管理优势，充分激发镇区发展活力，有效促进全市经济社会的发展，但是随着全市经济社会发展到一定的规模，其行政体制的束缚与弊端开始显现出来。主要有：一是事权承接上的“不堪重负”。由于中山市没有区县，市级事权直接下放给镇区，导致中山市的镇区比常规地级市的镇街所承接的事权多出很多倍。一般来说，乡镇级政府所承担的事权大概是500项左右，而中山市镇区承担的事权高达3000来项。二是人员编制上的“小马拉车”。由于中山市的镇区在建制上仍然是一般意义上的乡镇，决定了其人员编制也基本上是按乡镇级政府来配备。由于事权规模过大，而人员编制又不足，导致了中山市镇区事权承接上的“捉襟见肘”。同时，“堤内不足堤外补”，为了解决人员编制的不足，镇区大量使用编外人员，编外人员“倒挂”现象比较严重。三是法律地位上的“赋能不足”。由于目前很多法律法规在授权时均明确指出其适用范围为“设区的市”，我们中山市不设区，导致目前还有30多部法律70多项行政管理职权没有设区的市同等法律地位。同时，由于很多权限法律法规都是授予县区级以上政府，而我们中山市市级事权下放只能采用委托镇区行使的方式进行，这从客观上造成事权的责任主体与行使主体相分离的问题，事权虽然下放给镇区，但是法律上的责任主体仍然是市级部门，一定程度上也影响到事权的下放与承接。四是行政管理上的“资源分散”。由于中山市不设区县，市直接领导25个镇区，虽然是扁平化管理，但是由于市域面积不大，从客观上将全市划分为25个面积较小的行政单元，这在一定程度上分散了行政资源，每个镇区在设置上又是“大而全、小而全”，使本来并不充裕的行政资源更加紧张，有些镇区部门甚至只有一两名编内人员。这种管理模式也造成镇区之间在治安、教育、卫生、交通等公共资源配套上的统筹力度不足，每个镇区都想尽可能地完善各种公共资源，但在全市资源有限的情况下，最终的结果就是“谁都想建设好，但谁也建设不好”的局面。同时，由于市直接领导25个镇区，管理幅度过大，也增加了市级层面的领导难度。
最后，推进中山市行政体制改革的主要思路。要贯彻落实党的十九届四中全会和市委十四届八次全会精神，推动中山重振虎威，实现高质量崛起，首当其冲的就是要不断完善和发展中山市的行政体制，打造一个高质量的政府。其重点、难点和焦点就是如何突破市镇两级行政管体制所带来的种种束缚。一是“尊重前期”。近年来，中山市为了解决市镇两级行政体制所带来的束缚进行了很多探索，下一步的行政体制改革必须充分尊重这些既有的改革基础。市镇两级行政体制的诸多束缚，最为核心的问题就是对镇区的“赋权”，赋予镇区与其经济社会发展规模相适应的管理权限。近年来中山市所推进的很多改革都是针对这一问题，比如事权下放和组团式发展战略等。虽然这些改革在推进过程中存在一定的困难和不足，但是其方向值得肯定，可以作为下一步行政体制改革的基础。二是“借鉴经验”。正如前文所述，全国不设区县的地级市除了我们中山市之外，还有嘉峪关、东莞等其他几个同类型城市，这些城市在行政体制改革方面的经验和做法对于我们进一步完善和发展中山市行政体制有着重要的借鉴作用。“历史总是惊人的相似”，我们中山市在发展过程中所面临的行政体制束缚，其他几个同类型城市也曾面临过，他们破解这些体制束缚的探索和做法对于我们发展和完善行政体制有着重要的借鉴意义，比如湖州和三亚恢复设区，东莞市做实组团发展，嘉峪关设置市政府派出机构的“区”等。三是“利用政策”。深化行政体制改革，必须在既有的政策框架下进行。我们发展和完善中山市的行政体制也必须充分利用好既有的各项政策。当前要破解中山市镇两级行政体制束缚，最重要的就是充分利用好国家关于“特大镇行政体制改革”和“经济发达镇行政体制改革”政策精神。其核心就是赋予经济发达镇县级管理权限，以及与之配套的组织架构、职能体制、用人体制和财政体制等。对我们中山市来说，就是要在前期组团式发展战略的基础上，赋予每个组团中心镇区县级管理权限，再通过组团式发展战略把它扩展到整个片区。四是“长远谋划”。市镇两级行政体制，特别是镇的行政体制，随着城市化的发展，越来越不适应现代城市管理的需要。从长远来看，对这一行政体制的调整势在必行。我们可以充分学习借鉴湖州、三亚等市的改革经验，立足眼前，长期谋划，不断发展和完善中山市的行政体制。
作者系中山市委党校副校长，行政学博士
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