中山城管 落实“五化”，练好城市管理“绣花功”

中山市紫马岭公园景观。中山市城管和执法局2019年以来重点加强紫马岭公园等市属公园园内综合环境治理，公园环境持续优化。叶志文摄

位于中山市中心城区的紫马岭公园是市民休闲娱乐的好去处，如今，这里成为城市管理服务的一个“前台”。从2019年11月30日起，中山市城市管理和综合执法局（下称“中山城管和执法局”）在此设立的联合管理服务工作站投入使用，城管执法人员与公园管理人员联合办公，面对面为市民提供政策宣传咨询，广泛收集市民对城市管理工作的意见建议。

2019年以来，为提高城市管理水平，中山持续创新城市管理工作，设立联合管理服务工作站便是其中的探索之一。作为省内城镇化率较高的城市，中山的城市管理工作曾走在全省乃至全国前列，先后获得联合国“人居奖”、国家卫生城市和全国文明城市等荣誉，但近年来，中山城市面貌更新较慢，城市环境已从“领跑者”变成“跟跑者”。在2019年11月召开的中山市城市管理工作座谈会上，中山提出“经济要重振虎威，打翻身仗，城市管理也要重振虎威，打翻身仗”。

事实上，结合机构改革工作，中山不断理顺城市体制机制，整合管理职能，并于2019年组建成立了中山市城市管理和综合执法局，细化实施了多项城市管理新举措，城市管理格局得到优化。据了解，中山目前正对标国内先进城市，制定城市管理“重振虎威"五化"（精细化、智能化、科学化、常态化、全民化）行动提升方案”，新一轮城市管理水平提升攻坚战正深入开展。

●撰文：雷海泉

理顺体制机制打造城市管理“一盘棋”

城市管理工作千头万绪，小至果皮箱的保洁，大至违法建设的治理，涉及城市居民生活的方方面面。中山在2019年《政府工作报告》中提出，要“以改革创新的精神高水平打造国际一流湾区城市”，这对中山城市管理工作提出了新要求，作为城市管理工作的牵头部门，中山城管和执法局城市“大管家”的角色责任进一步凸显。

在城市管理新格局下，一场针对城市管理部门的“头部改革”全面启动。结合城市管理工作实际和机构改革工作，中山对全市城市管理体制机制进行了梳理，并在2019年1月17日挂牌成立了中山市城市管理和综合执法局。城管部门从原来的“中山市城市管理行政执法局”更名为“中山市城市管理和综合执法局”，数个字眼变动的背后，实质上是理念和模式的转变。

据了解，改革前，原“中山市城市管理行政执法局”职能更偏向于事后执法；改革后，原属住建系统的市政、园林、环卫3个事业单位被划入城管系统，城管部门职能涵盖市政设施、市容环卫、园林绿化管理维护；行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚和行政强制职权；行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照流动商贩的行政处罚和行政强制职权；负责数字化城市管理建设、运行、指导工作等，管理服务与执法职能实现有机融合。

中山市城市管理和综合执法局党组书记、局长杜俊强表示，工作链条前端与后端实现贯通，有利于破解城市管理工作中责任不清或职能错位问题，也有利于实现城市管理“关口前移”，及时发现和处置城市管理问题苗头，实现“源头治理”。

在整合职能的同时，部分事权得到下放，委托镇区行使。具体包括中心城区泥头车遗撒执法以外的其他行政处罚权；中心城区以外的市政管理方面临时占用、挖掘城市道路审批权；户外广告、环卫审批权；占用城市绿地和砍伐、迁移城市树木审批权等。该部分事权下放，有利于加强镇区管理工作，提高城市管理工作效率。

精细化管理城市管理需要“绣花”精神

中心城区主要市政道路以及各城中村街道路灯超过4万盏；中心城区规划红线宽度24米及以上的市政道路超过130条，主干道和绿化带面积超过200万平方米；全市森林公园、湿地公园、城市公园、体育公园、儿童公园等各类主题公园超过50个……机构改革工作完成后，中山市城管和执法局新增市政维护、园林管理、环境卫生等方面的系列行政许可事项，上述市政设备和园林绿化区域管理维护工作均与中山市城管和执法局相关，管理工作范围进一步扩大，精细化管理要求也随之提高。

城市管理如绣花，现代化的城市面貌需要“一针一针”地“绣”出来，这考验着城市管理者的细心、耐心和巧心。2019年以来，中山市城管和执法局大力落实精细化管理模式，将精细化管理要求具体化为一项项管理“实招”。

市政设施是城市管理工作的核心之一。目前中山中心城区的市政设备维护工作主要通过外包形式，由专业的资质公司负责。为确保市政设施得到有效管护，中山市城管和执法局采取定期监督检查的方式，对市政设施维护承包单位履行合同责任、设施维护质量情况和落实维护工作等方面进行，确保道路、桥梁、照明等市政设施养护质量良好、安全运行。

如果将市政设施比作城市大客厅中的“家具”，那么园林绿化就是客厅中居家景观。在中心城区，市政主干道和市属公园有着大片的园林绿化面积，管理任务繁重。为让管护工作落到实处，中山城管和执法局制定了日常巡查监督管理制度，2019年以来重点加强紫马岭公园等市属公园园内综合环境、文明宣传活动等工作，并对兴中道、中山路、博爱路、城南路等9条文明示范路段沿线实施绿化补种，修剪行道树等乔木低枝、阴枝及干枯枝，城市绿化环境进一步优化。

中山城管和执法局还积极探索公园管理和市政设施领域管理与执法深度融合。其中，中心城区紫马岭公园和逸仙湖公园已试点推行市属公园联合管理服务工作站机制，以此定点面对面收集群众对公园管理的意见建议，将城管执法职能、志愿服务等内容有机融入公园日常管理，精准快速解决市民反映强烈的“公园及其周边流动占道摆卖、广场舞噪音扰民、违规占用公共设施”等问题。

相对于市政设施和公园绿化，环境卫生管理工作更为繁杂。为确保市容环境整洁，中山城管和执法局安排执法人员分组分片、定人定岗定目标，对主城区（东区、石岐区、西区、南区）进行精细化巡查管理。对巡查发现的问题，可现场解决的即时处理，难以现场解决的，通过“城管通”上报指挥中心数字城管平台，移交辖区分局或相关职能部门处理，形成市容环境卫生问题快速解决机制。

“城市管理需要"绣花"精神。”杜俊强表示，中山城管和执法局将继续在精细化管理上下功夫，创新工作模式和举措，练好城市管理“绣花功”，为重振中山虎威，实现高质量崛起作出应有贡献。

智能化赋能打造城市管理大网格

随着城市管理精细化要求不断提升，中山城管和执法局不断引入智能科技力量延伸管理触角。

违法建设是城市管理的顽疾。2019年，中山继续深入开展违法建设专项治理工作，实施“蓝箭Ⅱ”专项行动。一年来，中山市城管和执法局共巡查在建项目5618宗，发现违建940宗，制止、责令改正违建行为881宗，治理违法建设328.94万平方米，拆除210.57万平方米。为有效打击和遏制违建势头，中山城管和执法局不断出招，引进无人机技术就是其中之一。

近年来，中山市城管和执法局组建无人机飞行工作组，旨在破解查处高层违建和厂区内私建建筑取证难等工作“痛点”，强化对偏僻地带和隐蔽盲区的监管。无人机的引入大大提升了违建查处工作效率，飞行工作组使用的无人机巡查覆盖范围可达5000米，飞行高度可达2000米。通过无人机采集和分析数据，工作组可快速发现和查处违建。

除了无人机，中山城管和执法局在2019年新增一批环卫清洁“神器”，成为中山城市管理的又一智能新应用。2019年，中山中心城区保洁工作引入超过300台具有定点巡航等功能的清洁车辆和电动清洁设备，中心城区环卫机械化作业率超过80%，保洁模式由人工保洁向人机结合转型升级，中心城区道路保洁工作效率大幅提升。

在推动城市管理细分领域智能化升级的同时，着眼贯通城市管理全链条各个环节，中山城管和执法局正深入推进数字城管建设。目前，中山已建成了市、镇（区）两级数字城管指挥中心信息平台应用系统，系统具有信息采集、信息上报、受理立案、案件派遣、部门处置、结果反馈、核查结案等功能，形成了有效的城市管理问题处置闭环。据统计，2019年，市、镇（区）两级数字城管指挥中心共受理各类城市管理问题超过24万宗，其中得到快速处理的约23万宗。

城市管理是一项系统工作，涉及部门多，为加强城市管理各部门各环节的统筹协调，中山正借助信息技术力量，加快推进智慧城管平台建设，打造集城市数据的收集、处理、融合、分析、服务、决策、指挥等功能于一体的城市管理新平台。目前该平台建设工作已启动，预计将于2020年底前完成主体工程并试运行。

科学化管理对标先进构建完善城市治理体系

随着城镇人口增长和城市范围的扩大，可靠的现代城市管理体制机制的作用将逐步凸显，城市管理立法和规划建设任务也将变得迫切。为城市管理工作建规章、立规矩，建立城市治理科学化体系是近年来中山城市管理工作的一项重点。

为规范执法工作，中山城管于2017年2月9日在全省率先出台《中山市城市管理行政执法局行政执法全过程记录制度》，形成了行政执法全过程的留痕、可追溯模式，为避免和解决执法纠纷提供了制度支撑。同时，中山城管此前还梳理了城市管理执法权责清单，市、镇两级管理执法工作格局进一步清晰。

为预防“不作为”“慢作为”，提高办案效率，该局制定出台了《中山市城市管理和综合执法局办案时限规定》，明确了案件办理方面各个环节的时限要求。针对违法建设的查处问题，该局制定了《中山市城管执法系统违法建设巡查制度》，明确了定期巡查、如何巡查、巡查登记、后续跟进处理等相关要求，确保及时发现、及时制止和查处违法建设，遏制新增违法建设势头。

杜俊强表示，中山城管和执法局将大力推进城市管理建章立制工作。在继续完善细分管理领域规章制度的同时，重点参与推进“城市管理综合执法条例”“违法建设治理”立法，对标先进城市和地区，开展城市管理标准体系研究，顺应城市发展规律，加快建立健全科学的城市管理体系，提高城市管理效能和水平。

常态化治理

建立城市管理长效机制

无照流动经营一直是城市管理的一道难题。针对群众反映强烈的无照流动摊贩乱摆卖问题，2019年中山城管和执法局牵头组成联合机动巡查队，每月对主城区开展统一整治行动，整治主干道、旅游景点、繁华商圈等重要公共场所的乱摆卖违法行为。通过集中整治，一些“黑点”状况好转，其中长期在博爱医院周边无照流动经营的问题得到有效治理，金钟湖公园和紫马岭公园周边的无照流动经营问题也得到有效管控。

然而，因市民购物便利和无照商贩有谋生需求，这种不文明违法行为屡禁不止，部分无照商贩还与城管执法人员打起“游击战”，“城管到小贩跑，城管撤小贩回”问题一直困扰着城市管理工作者。

“疏堵结合”是破解这一困局的关键。城管部门在开展整治行动的同时，通过“引摊入市”、设置疏导点等办法为商贩谋生提供帮助，使小贩从“遍地开花搞生产”向“集约有序经营”方向转变，目前，中山市内各镇区已开设400多个临时疏导点。同时，中山成立了由辖区城管、公安、交警组成的巡查队伍，强化日常巡查，重点加强早、中、晚重要时段，以及节假日无照流动经营行为的查处工作，及时发现和处理问题，形成了常态化的工作机制。

针对无照流动和占道经营行为的整治行动模式，反映的是专项整治与常态化治理之间的平衡关系。中山城管和执法局城市管理监督科科长刘庆前表示，城市管理工作有时候需要“突击”行动的促进，重点突破难题，但更重要的是将工作做在平时，建立城市治理长效机制，实现常态化管理。

按照“突击”与“常态”相结合的思路，中山城管和执法局在多个城市管理工作领域探索新模式。今年以来，城管部门联合相关职能部门持续开展市容环境整治行动，重点治理影响市容环境的垃圾丢包和餐厨垃圾偷倒问题。为延伸城市环境监督触角，中山创新推行“城管＋环卫”执法模式。在该模式下，环卫工人成为城市环境的“监督员”，在开展日常保洁作业工作的同时，第一时间劝阻违反市容管理秩序的行为，经劝阻无效后主动拍照取证，及时上传至环卫执法队，再由环卫执法队快速出动查处，实现监管常态化。

据介绍，中山城管和执法局目前正牵头制定“重振虎威"五化"行动提升方案”，通过市城管委这个平台，协调相关职能单位，大力整治市容环境脏乱差，加快推动智慧城管建设，提升市政工程施工、生活垃圾处理、污水治理效率，建立道路工地扬尘、水污染防治、环卫保洁、创文工作常态机制运作能力和水平，打造贯穿城市管理工作全链条的长效机制。

全民参与

营造“共建共治共享”氛围

“市民的自觉才是城市管理最有效的长效机制。”刘庆前表示，整治行动得不到市民的理解和支持，即使力度再大也会反弹回潮。在常巡常抓，实现常态化管理的同时，中山城管和执法局积极宣传相关法律法规，提高市民遵守城市管理规定的自觉性，努力实现“人人参与、人人尽力、人人共享”的城市治理格局。

与市民息息相关的生活垃圾分类工作正在全国火热开展。2019年12月，广东省委省政府召开了全省生活垃圾分类工作推进电视电话会，对相关工作进行了部署，中山市委市政府也已将生活垃圾分类管理工作纳入国民经济和社会发展规划。

中山城管和执法局党组成员、副局长黄国权表示，中山生活垃圾分类工作所需的硬件设施和工作体系正逐步完善。目前中山已建成以若干垃圾收集点、转运站为骨架，中心、北部、南部三大组团式垃圾综合处理基地为核心的硬件体系，形成了“村收集、镇转运、市处理”和“分类收集”的生活垃圾收运处理系统。同时，中山已出台《中山市推进生活垃圾强制分类实施办法》，《中山市生活垃圾分类实施方案》和《中山市生活垃圾处理设施建设（2020—2035）方案研究》也正在制定中，生活垃圾强制分类体制机制不断完善。

但垃圾分类工作开展关键在于市民参与，为此，中山城管和执法局已联合相关职能部门，持续开展垃圾分类进校园、进企业、进社区工作，并通过全面铺开试点，培养市民参与垃圾分类工作的意识和习惯。目前全市生活垃圾分类实施试点单位超过1600个，市民参与垃圾分类的广度与深度正逐步提升。

在违建查处和市容环境治理等领域，中山城管和执法局积极发挥市民力量，并形成了系列创新经验。在市容环境治理方面，东风镇今年在全市创新推出“志愿者路长”工作模式，聘请来自各行业的市民协助城管开展执法行动，形成了“制服式”城管执法的有力补充。为充分调动市民积极性，中山城管和执法局还积极发挥线上平台作用，做优“中山城管便民通”微信公众号，设置“问题上报”和“意见建议”等模块，不断强化沟通市民、服务市民功能。此外，依托该微信公众号和志愿中山平台，该局持续开展“随手拍”有奖活动，吸引了市民持续关注，成为市民参与城市管理的一个重要线上平台。

“人人关注、人人参与是现代城市管理的应有之义。”杜俊强表示，接下来，中山将加快智慧城管平台建设，搭建城市管理“共建共治共享”信息化综合系统，进一步畅通市民参与城市管理工作的渠道。同时，将持续开展城管知识宣传和城管志愿者服务工作，听民声、解民忧、暖民心，及时回应群众在城市管理工作方面的呼声，增强市民群众对城市管理工作的了解和支持，推动形成城市管理全民参与的工作局面。

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