中山经济失速 镇区制改革重新加速力破土地空间难题，东部组团动作频频
[摘要]力破土地空间难题，东部组团动作频频
在今年前三季度GDP增速1.1%的成绩单公布以来，各种对于中山困局的报道开始铺天盖地，但是现有的分析始终未能解开一个关键谜团。早在2016年中山经济只是局部出现预警的时候，官方就已经有了强烈的危机感，认识到中山“一镇一品”的镇区制发展模式存在“四个难以为继”，此后全市就启动了声势浩大的改革，仿照东莞等地组团发展的做法，将全市25个镇区整合成五大组团，掉头改走组团制发展道路。
作为改革起点的2016年，中山经济增速还是漂亮的7.8%。但为何这场改革，并没有将中山从经济失速的威胁中解救出来？这中间究竟发生了什么？
预警之下
中山的自我检讨
2016年堪称中山的关键一年。这一年年中山GDP增速为7.8%、工业增加值增速为6.5%，消费、固定资产投资增速等一切都运行如常。年初，筹备了十年之久的深中通道批复文件终于下达中山。年底的12月28日，主体工程动工建设的消息传来，许多人都在热烈讨论有多少深圳企业会顺着通道来到这里，中山会不会借此重新反超惠州，在未来的某一天夺回全省经济排行第五的座次。
只不过，在总体顺风顺水的景象背后，几个关键预警指标在2016年这年已出现了异常：全市工业投资同比增速仅为1.4%，大幅低于全省8.9%的平均水平。2967家规上工业企业中，有410家发生亏损，占比为13.82%。换句话说，每十家中就有超过一家发生了亏损，这一比例明显偏高。
与此形成鲜明对比的是，这一年，受深中通道利好刺激，蛰伏多年的中山楼市开始有了繁荣迹象，全年的房地产投资开始异军突起，同比增加13%。
工业投资落而房地产投资起，作为广东四小虎之一，中山保持了足够的警惕：这一年年底召开的中山市第十四次党代会上，官方开始谋划改革，并首次以“四个难以为继”总结当下发展面临的困境：以传统专业镇为主的发展模式难以为继，以土地扩张为主的发展模式难以为继，以镇区为主导的发展模式来落实创新驱动发展难以为继，以现有城镇空间布局建设宜居城市难以为继。
镇区林立
中山的土地之痛
在改革开放初期，中山和番禺、顺德、东莞一样，走的都是以镇街经济为主的发展模式，经济管理权限基本都下放到镇街。而在2000年之后的一系列行政区划调整，番禺、顺德变为广州和佛山的一个区，没有变化的东莞则从2000年就开始改革，在32个镇街的层级上新增组团以加强全市统筹。
四小虎里，唯独中山的发展模式没有变化，依然保持着扁平化行政管理体制：全市的经济权限全部下放到25个镇区，财政、土地、产业项目都是以镇为单位进行管理和配置。这就是当时中山官方提出“四个难以为继”的大背景。在改革开放初期，这种资源和权限下放的模式，极大地激发了镇区的活力，每个镇都拿着土地去招商引资，最终成就了各种制造业专业小镇林立、“一镇一品”的格局。而当传统产业发展逐渐从增量时代变成存量时代，镇区制的弊病开始显露出缺乏产业和土地统筹等一系列问题。
早年中山市规划部门曾抱怨过，全市规划和土地指标掌控在各镇区手里，市局基本无权过问，而各个镇为追求表面的经济增速竞相卖地，导致全市建设用地指标严重透支。
据2015年中山市国土资源局公布的一份《中山市招商引资落地难项目情况表》显示，全市147个落地难项目中，涉及用地问题有76个，占项目总数的51.7%。
镇区林立，使得原本就土地紧张的建设用地被切分成碎片。有些镇有项目有钱但没地，有些镇有地没项目也没钱。前者导致现有的中小企业无法就地扩张，企业始终长不大，只能被困在产业低端做贴牌和代工，后者则导致有些镇贪图短期利益，跑去发展房地产。
2014年，当时中山市党政领导就曾告诫下面部分房地产过度发展的镇区，“不要把工业用地拿去改规划搞房地产”，但是在镇区拥有规划和土地管理权限的背景下，这种警告显然作用有限。
和危机赛跑
组团制改革憾未能做实
在认定了问题存在的根源之后，中山立即开始了一场声势浩大的改革，试图将辖区制度升级为组团制。一场跟经济失速预警赛跑的改革随之拉开。2017年4月，中山正式公布了《中共中山市委 中山市人民政府关于实施组团式发展战略的意见》，全面启动了“一中心、四组团”发展战略。全市25个镇区组合成中心、东部、东北、西北、南部五大组团，每个组团分别成立管理委员会作为议事协调机构，各管委会的主任由市领导兼任。
在当年的组团制度发展动员会上，市政府主要领导也给大家鼓劲：在大湾区发展背景下，镇区的发展能级已经不适应城市竞争形势，“所以我们要把五个分散的手指头聚合成一个拳头。”不过考虑到实际情况，在那场声势浩大的改革中，留下了弹性空间：为避免一刀切，改革没有对组团领导架构和运行机制、考核方式等进行安排，而是继续保持各镇区的独立性，该镇区做的事还是由镇区自己干。这一点当时中山市经济研究院院长梁士伦就提醒，早在十年前中山就提过组团制发展，但始终没有做实，而此时再次推出组团制，难度还是在做实，这需要背后的内部运作机制、政绩考核体制等做出调整。
在组团制启动后不久，确实因为后续推动力不足，改革在实际执行中就变慢，本该发挥统筹作用的各个组团管委会，实际只是各镇联席会议，并没有被真正赋予管理权限。南都记者查阅中山市政府过去三年公布的政策，五大管委会基本没有单独对外发布过红头文件，权力重心依然掌握在各镇区手里。
另一个显著的证据是：2017年下半年之后，一直备受诟病的土地资源碎片化并没有得到缓解，中山25个镇区依然保留了规划编制权限，直到今年10月份中山市自然资源局将镇区机构撤销合并成五大分局，规划国土权限才被统一上收至市层面，而此时离组团制改革全面推出已经过去两年多。
“本质还是后面市级层面决心和力度不坚决，怕担责，所以组团制还是没做实，实际上还是旧的镇区那一套做法”，在总结改革的经验教训时，梁士伦告诉南都记者。
而改革领先的优势则随之逐渐弱化，代价则是2017和2018年经济失速的预警指标越来越越恶化：虽然这两年GDP增长数据依然有6.6%和5.9%，但工业投资增速开始出现负增长并加速下降，规上工业企业的亏损数量还在继续增加，只有房地产投资还在继续保持两位数增长。
“双区”驱动
中山镇区制改革重新加速
种种迹象显示，经济失速之下，中山对镇区制的改革又有了重新加速的迹象，突破口之一是镇区制下碎片化的土地使用模式。在今年11月28日召开的《中山市国土空间总体规划（2020-2035）》编制工作动员会上，加强全市对土地的统一管理被摆在了第一位。
市委书记赖泽华表示，当前中山发展面临的土地碎片之困、产业升级之困、交通瓶颈之困、队伍建设之困，许多问题的根源都归结于土地管理，未来国土空间必须坚持“全市规划全市做”，树立全市“一盘棋”意识。市长危伟汉也告诫说，新的国土空间总体规划要跳出“一镇一地”得失来思考全市发展路径，摒除“打小算盘”思想。
在这一思路下，今年中山国土空间管理体制开展了一场大调整。除将分散在25个镇区的国土规划机构整合成和五大组团相对应的五大分局外，还出台了《中山市控制性详细规划管理办法》，严禁各镇区随意改规划，使得2019年控规调整业务比2018年下降25%。
与此同时，对接深中通道的桥头堡——由火炬开发区、翠亨新区、南朗组成的东部组团，也开始动作频频。11月16日，中山市公共资源交易中心网站发出公告，翠亨新区马鞍岛挂牌13宗土地，包括3宗医疗卫生用地、7宗工业用地，算上15日挂牌的一宗马鞍岛工业用地，这是今年以来中山土地市场一次性出让地块最多的一次，加强对深圳产业外溢对接的决心一览无余。
破除镇区制之弊
围绕深中通道做好“东承西接”
而在更早前的今年4月，《中山翠亨新区起步区控制性详细规划调整》和《中山翠亨科学城城市设计》同步进行公示，调整规划后的翠亨新区起步区，更加注重对深圳等珠江东岸的产城融合衔接。
如马鞍岛中北部地区由原来的产业用地为主，调整为以新型产业用地、综合服务、科创研发为主的综合功能区域；而南部则打造一个全新的重大平台，以科创、文化、商业商务、居住配套等功能为主的翠亨科学城。
对于这一番动作，市委书记赖泽华在履新后就旗帜鲜明的表示，要举全市之力抢抓粤港澳大湾区建设和支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区“双区驱动”重大历史机遇，谋划推动城市环湾布局向东发展，围绕深中通道做好“东承西接”。
一场对于中山发展道路的讨论也在同步召开，重点依然是如何通过改革破除镇区制之弊。11月份，中山市委宣传部牵头进行“解放思想 重振虎威”系列大讨论。在其中的一场学术座谈会上，暨南大学特区港澳经济研究所所长陈恩建议，中山可以尝试撤镇并村建区，一举破解土地问题、空间问题。
出品：南都大湾区工作室
采写：南都记者 魏凯
音频主播：黄海珊 魏凯
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