“十四五”规划中粤港澳大湾区 三大使命的制度创新意义

■陶一桃

提要

湾区经济对中国而言，绝不是简单的区域经济学的概念，而是一个足以带动中国社会改革开放迈向深入的增长极。它与特区、自贸区一样，都担负着不同发展时期所赋予的不同内涵的改革目标与使命。甚至可以说，它是一个更大区域的经济特区。40多年前，中国改革开放是从计划经济最薄弱的地方开始的，今天全面深化改革是从社会主义市场经济最发达的地区开始的。“十四五”规划中对粤港澳大湾区三重使命的赋予，更进一步证明，粤港澳大湾区将担负起以其自身的探索与率先发展引领中国社会全面深化改革的使命，担负起促进中国社会由政策开放走向制度开放的使命，担负起由外向型经济走向开放型经济的制度创新的使命。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划纲要），在强化国家战略科技力量，保持香港、澳门长期繁荣稳定和促进区域协调发展中提到粤港澳大湾区，这意味着中国开放程度最高、市场经济活力最强，在国家发展大局中具有重要战略地位的粤港澳大湾区，在未来中国社会全面深化改革及社会经济结构调整进程中，将在三个方面发挥具有战略性意义的功能与作用。那就是成为科技强国的重要实践载体，成为保持香港、澳门长期繁荣稳定的坚定力量，成为推动区域协调发展的制度探索者与率先实践者。

(一)

粤港澳大湾区将肩负起强化国家战略科技力量的历史使命，从而要历史性地成为创新型国家建设的战略性高地，具有巨大辐射功能的高品质增长极，实施强化国家战略科技力量汇集优质资源的开放型高地，更要成为科技强国的“中国大脑”。

“十四五”规划纲要提出，制定科技强国行动纲要，健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能。尤其要加强基础研究、注重原始创新，优化学科布局和研发布局，推进学科交叉融合，完善共性基础技术供给体系。一方面，要瞄准人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、脑科学、生物育种、空天科技、深地深海等前沿领域，实施一批具有前瞻性、战略性的国家重大科技项目；另一方面，要实施战略性科学计划和科学工程，如推进科研院所、高校、企业科研力量优化配置和资源共享。推进国家实验室建设，重组国家重点实验室体系。布局建设综合性国家科学中心和区域性创新高地，特别强调，支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心。构建国家科研论文和科技信息高端交流平台。这意味着改革开放40多年后的今天，粤港澳大湾区不仅由中国制造走向“中国智造”，而且将成为科技强国的“中国大脑”。

粤港澳大湾区的建立，既是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试，也是推动“一国两制”事业发展的新实践。如果说 《粤港澳大湾区发展规划纲要》是指导粤港澳大湾区当前和今后一个时期合作发展的纲领性文件，那么粤港澳大湾区则是为未来中国深化改革、全方位开放、全面发展探索提供可借鉴模式和可复制样板的试验区域。所以，它的构建与40多年前经济特区的创立一样，在中国改革开放的历史进程中具有里程碑意义。今天，从“十四五”规划纲要看，粤港澳大湾区被赋予三大使命，这再度证明：粤港澳大湾区的形成不仅仅是改革开放积累的结果，更是进一步全面深化改革的制度安排，是中国社会由政策开放走向制度开放的必然选择，是由外向经济走向开放经济的必然路径，是借助港澳优势、真正实现港澳与内地共同发展繁荣的必由之路，是拓展改革开放新局面的重要布局，是创新型国家建设的引领性探索，是实现高质量发展的区域带动性示范，是构建中国政治经济新版图的伟大实践，是中国道路的一个重要组成部分。

（二)

粤港澳大湾区应该真正用好地缘优势，推动香港、澳门保持长期繁荣稳定，为港澳与祖国内地共同繁荣，进一步消除制度衔接和文化等方面的障碍，建立共识通道，确立互信机制，提供平等机会，这是历史赋予粤港澳大湾区的特殊责任与国家使命。

要发挥好香港全球第三大金融中心的地位与作用，尤其是对接好香港业已形成并享有一定国际声誉的科研平台和高等院校的研究能力与资源，在深港两地深入合作中，为实现高质量发展，为营建现代化经济体系，为创新型国家建设汇集更有效的资源，寻找可借鉴的经验，从而实现深港两地乃至香港与内地的共同发展，共享繁荣与富裕。

世界银行发布的《2020年营商环境报告》显示，在对全球190个经济体的营商环境进行的分析和排名中，香港位列全球最便利营商地的第三位，排名比2019年上升了一位。加拿大菲沙研究院发表的《世界经济自由度2020年度报告》显示，香港以8.94的评级高于新加坡，这是香港连续24年被评为全球最自由的经济体。

如果说改革开放之初，香港带动了内地的发展，那么今天，内地要与香港、澳门一起走向共同繁荣。回顾历史，无论从深圳经济特区的成功实践还是中国改革开放所取得的伟大成就的角度，香港都是一个极其重要的因素。改革开放40多年来，在相当长的时期里，香港都是内地了解世界、学习市场经济、融入国际社会的最直接便利的窗口。可以肯定地说，与香港资金、物质、商品、技术、人才等经济要素的往来，真正推动了内地、尤其是深圳的改革开放进程。这不仅加快了计划经济向市场经济转型的步伐，而且还带来了足以改变传统体制的来自于竞争和市场经济的制度文化力量。

改革开放40多年后的今天，祖国的发展繁荣不仅惠及到730万香港居民，而且也在一定程度上提升了香港的区位竞争力。《2020年全球创新指数（GII）》显示，在以PCT国际专利申请量和科学出版物为核心评价指标的科技集群中，深圳-香港-广州科技集群位居全球第二，仅次于东京-横滨，超过美国圣何塞—旧金山城市群(硅谷所在地)。

(三)

推动区域协调发展，解决区域发展不平衡问题，从而加快整体实现现代化步伐，这是一个富有制度绩效的战略决策。区域协调发展将以更有效的“扩散效应”的释放，带动更广阔的区域空间的同步发展；将以更大的跨区域市场的形成，促进要素低成本高效益的自由流通；将以区域协同发展的“邻里效应”防止“极化效应”的形成与加剧。粤港澳大湾区在区域协调发展中也将是一个从体量到能量到质量均处于高位的“能量释放源”。

区域协调发展要解决的首要问题，是行政区划与区域一体化的矛盾，这对粤港澳大湾区尤为重要。粤港澳大湾区包括香港特别行政区、澳门特别行政区和广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市，即“9+2”行政区划构成。相对于环杭州湾大湾区、渤海湾大湾区而言，粤港澳大湾区是唯一囊括两种体制三种关税的区域。所以粤港澳大湾区成功解决区域协调发展问题不仅对自身发展具有价值，而且对其他湾区乃至区域间协调发展都将具有借鉴意义。

基于“区域利益共同体”的发展理念，粤港澳三地应该在已经确立的合作平台的基础上，进一步发挥粤港澳联席会议制度和各类专责小组的功能，构建粤港澳三地政府层面的协调机制和对话机制，妥善安排粤港澳大湾区内诸如基础设施建设、科技装备设施布局、重点产业创新合作等方面的协同问题。只有确立、提供了粤港澳大湾区跨境协商机制这一公共物品的供给，湾区内对外贸易、金融服务、公共服务等方面的具体合作才能切实做到统一规划与各城市的自主行动有机结合。另外，粤港澳三地应该协商成立湾区公共服务平台，统筹安排湾区内劳动力流动、居住就业、创新创业等民生问题，实现湾区公共服务的区域同城化。

人与物的流动是保持粤港澳大湾区活力的关键，粤港澳区域协调公共平台的重点工作之一，就是磋商包括要素在内的与流动相关的各项标准。在与居民就业及生活服务密切相关的行业，设立共同的服务标准或统一管理模式来提高行政效率。例如，在医生、护士、会计师等专业人员资格认证方面，可通过设立共同的认证机构的制度安排，来有效处理跨境认证事务。通过设立共同机构的形式来解决上述问题的办法，还可以适用于诸如产品认证和服务业标准确定等更加广泛的事务中。

作为区域公共物品的共同遵循的公共制度的形成，将会大大促进粤港澳全要素市场化的自由流动，这不仅从制度上促进粤港澳大湾区区域内的合作深化，而且更会使粤港澳大湾区具有跨区域协调的制度辐射力。“9+2”是粤港澳大湾区不同于国内其他大湾区的独特制度结构，这一独特制度结构既是实现区域一体化亟待解决的问题或制度约束，又是其发挥更大优势的独特禀赋。因为粤港澳大湾区的成功实践，提供的将不仅仅是优质的生产要素，更是可借鉴的制度性资本。

党的十八大以来，党中央就提出了京津冀协同发展、长江经济带发展、共建“一带一路”、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等新的区域发展战略。当前我国区域发展形势整体上是好的，但同时出现了一些值得我们特别关注的现象。第一，区域经济发展分化趋势明显。长三角、珠三角等地区已初步走上高质量发展轨道，然而某些省份增长却逐渐放缓。第二，发展动力的极化现象日益突出。经济资源和人口向大城市及城市群集聚的趋势日渐明显。如北京、上海、广州、深圳等超大城市“虹吸效应”不断增强，杭州、南京、武汉、郑州、成都、西安等大城市发展势头也呈上升趋势，并在中国版图上形成推动高质量发展的区域增长极。第三，部分区域发展面临较大困难。一些城市特别是资源枯竭型城市和传统工矿区城市发展活力严重不足。

随着改革开放40多年国民经济的整体发展与提升，新的区域发展不平衡伴随着经济总量的增长而同期出现并形成。如经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间。新的区域发展不平衡的出现，将有可能成为制约中国经济发展速度和发展的可持续性与公平性的最大障碍。因而“优化区域经济布局，促进区域协调发展”正是改革开放40余年后的今天，必须要解决的发展中的问题。

当然，促进区域协调发展应该按照客观经济规律来调整。比如在市场导向下发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力传导系统，在增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力的同时，以扩散效应增强其他地区的经济增长点，从而形成符合各地区优势互补的高质量发展的区域布局。

从客观上讲，区域发展不平衡是普遍的，即便在普遍高水准发展阶段上，不平衡也是存在的。在整体发展中促进区域发展走向相对平衡的目的就是缩小区域发展差距，让共享发展成为走向共同富裕的路径，这就是区域协调发展的重要意义所在。

我们可以得出这样的结论：在“优化区域经济布局，促进区域协调发展”的国家战略部署中，粤港澳大湾区应该凭借自身发展优势成为优化区域经济布局的地区，成为促进区域协调发展率先探索路径与制度通道的“策源地”。

湾区经济对中国而言绝不是简单的区域经济学的概念，而是一个足以带动中国社会改革开放迈向深入的增长极。它与特区、自贸区一样，都担负着不同发展时期所赋予的不同内涵的改革目标与使命。甚至可以说，它是一个更大区域的经济特区。40多年前，中国改革开放是从计划经济最薄弱的地方开始的，今天全面深化改革是从社会主义市场经济最发达的地区开始的。“十四五”规划中对粤港澳大湾区三重使命的赋予，更进一步证明，粤港澳大湾区将担负起以其自身的探索与率先发展引领中国社会全面深化改革的使命，担负起促进中国社会由政策开放走向制度开放的使命，担负起由外向型经济走向开放型经济的制度创新的使命。

(作者系深圳大学中国经济特区研究中心主任、教授)

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