浦东：引领大上海复兴

《财经》杂志 2019-12-31 10:56

浦东的崛起不但是中国城市化的一个传奇，也为上海重新加入全球分工发挥了关键作用，成为中国改革开放的新窗口和好样板

浦东的建筑群。图/视觉中国

文|《财经》记者马国川

编辑|苏琦

站在上海外滩上向东望去，但见高楼林立，气象万千，就像一座梦幻之城，美轮美奂。很难想象，30年前那里还是一片荒芜，很少有人愿意东渡黄浦江。“大上海”专指黄浦江以西，并不包括浦东那片1200多平方公里的土地。仅仅30年间，沉睡多年的土地上就生长起一座繁荣的新城，成为世界瞩目的地方。

诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨曾断言，“21世纪对世界影响最大的有两件事：一是美国高科技产业，二是中国的城市化。”浦东的崛起不但是中国城市化的一个传奇，也为上海的复兴发挥了引领作用，成为中国改革开放的新窗口和好样板。

2018年上海市GDP达3.27万亿元，在中国各省份中继续排名第一。其中浦东新区GDP就贡献了近三分之一，1.05万亿元，经济规模相当于一个新疆、半个江西或陕西，在各省份的新区里独占鳌头。

20世纪80年代：“上海向何处起”

在火热的上世纪80年代，全国各地的改革如火如荼，上海却颇显落寞。

在上世纪30年代，上海就是远东地区的一盏明灯。在这里，聚集了当时中国近40％的近代化工业、50％的贸易和60％的资本，是跨国公司开展贸易和商务的枢纽。1949年以后，随着苏联发展模式的全面引入和社会主义改造的完成，新中国开始通过计划来指导生产和消费，计划经济时代来临。在所谓的“变消费城市为生产城市”的思想指导下，第三产业萎缩，上海从综合性城市逐渐转变为单一的工业城市，一个全国性的工业中心。曾经的自由市场经济之地，变成了计划经济的堡垒。人们几乎忘记了，这里曾经是远东的金融、商业中心。

截至1980年，上海向国家提供的积累相当于全市固定资产净值的25倍，几乎一年上交一个上海。可是进入上世纪80年代，上海经济境况日益窘迫。作为“第一支柱产业”的上海纺织行业利润开始下降，“摇钱树”变成“苦菜花”。上交中央财政占上海财政总收入的87％左右，上海自己留下来的钱仅有30多亿元，只够“吃饭财政”。城市欠债越来越多，城市住房建设、公共设施严重滞后。当深圳等城市欣欣向荣发展的同时，上海却一直在老化。

“每天早晨我看到马路上有那么多的煤球炉在生火，到处烟雾腾腾；那么多马桶在马路上刷洗，我真感心痛。”1980年出任上海市长的汪道涵曾经说，“上海实在没有多余的资金来改善和发展市民的生活……”有一次，这位在外人看来“全中国最有钱的市长”对江浙两省的省委书记说：“我是光有一脸光滑的面子，‘夹里’已经破烂的连叫花子都不如了！”

穷则思变，上世纪80年代上海曾经掀起了一轮又一轮“上海向何处去”的大讨论。“西扩”“北上”“南下”“东进”，各种主张竞相亮相，百家争鸣。许多人主张“东进”，开发浦东，就连世界著名桥梁专家林同炎也从美国旧金山给时任上海市长江泽民写来万言书，题目就是《开发浦东——建设现代化大上海》。“东进派”还在孙中山的《建国大纲》里找来了根据。早在20世纪初，孙中山就提出，“上海现在虽已成为全中国最大之商港，而苟长此不变，则无以适合于将来为世界商港之需用与要求……故创造市宅中心于浦东，又沿新开河左岸建一新黄浦滩，以增加其由此计划圈入上海之新地之价值……”

不过，开发浦东的设想也遭到不少质疑。联合国派来一个团队与上海合作开展“上海城市发展方案”研究。外国专家们经过考察后认为: 往东走是上海岸的尽头，希望不大。只有沿经济繁荣的上海至南京的沪宁线和上海到杭州的沪杭线拓展，方为上策。那个时候比较流行的城市发展模式是“卫星城”，因此“南下”方案比较受宠。上海财政本已窘迫，开发浦东需要开挖多少条穿江而过的隧道、建设多少条保证万吨巨轮通行的跨江大桥？巨量的资金从哪里来？

岁月蹉跎，住房紧张、水电不足、交通运输不畅、文教卫生落后等问题越来越凸显。到上世纪80年代末，上海还有100万只马桶、100万个煤球炉，人们走近苏州河都要掩鼻而过。一篇名为“大上海，你还背得起中国吗？”在市民中流传，因为当广州、深圳的商品风靡全国的时候，一向紧俏的上海产品却成为滞销品，不再是国人的首选。

1988年2月初，朱镕基来到上海。当天下午，他就独自一人赶到财政局，和财政局长面对面坐着翻看上海财政账。这位即将担任市长的湖南人发现，上海的财政收入正在逐年下滑：1985年为181亿元，1986年下降5亿元，1987年比1986年少了11亿元，1988年估计要降到150亿元。“上海的希望在哪里？”不久后，朱镕基在就职演讲里提出这个振聋发聩的问题，并自问自答，“浦东是上海的希望，那边要建设一个‘新上海’，以减轻‘老上海’的压力。”

上世纪80年代改革开放史上的一个谜题，就是上海为什么被遗忘？1979年7月中国政府正式决定在深圳、珠海、汕头、厦门四个东南沿海城市试办经济特区。1984年5月中国政府决定，大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海等14个沿海港口城市及海南岛对外开放。 1985年1月又决定将长江三角洲、珠江三角洲和闽南厦门、漳州、泉州三角地区，继而将辽东半岛、胶东半岛开辟为沿海经济开放区。至此，一条太平洋西岸的中国沿海开放地带基本形成，却偏偏遗漏了上海。

上世纪80年代末期，中国“改革开放总设计师”邓小平几次说，没有重视上海是一个失误。他认为“上海是中国的一张王牌”，把上海搞起来是发展中国经济的一条捷径，于是积极推动浦东开发。

在《朱镕基上海讲话实录》里，朱镕基记录了1990年2月他为邓小平送行时的场景——

我送小平同志走时，在车上他的几句话对我们鼓舞很大。他说：“我一直就主张胆子要放大。这十年以来，我就是一直在那里鼓吹要开放，要胆子大一点，没有什么可怕的，没有什么了不起的。因此，我是赞成你们开放浦东的。”另一句话说：“你们搞晚了，搞晚了。”马上，下面一句话又说：“现在搞也快，上海人的脑袋瓜子灵光。”他说：“肯定比广东要快。”

1990年4月18日，时任中国国务院总理李鹏在上海宣布：中国政府决定开发、开放上海浦东。

上海终于抓住了20世纪最后十年的历史机遇。

20世纪90年代：“浦东模式”

陆家嘴集中了大量金融机构。图/视觉中国

和深圳等地不同，浦东不叫“特区”，而叫“新区”。因为当时全国不少城市提出要成立特区，特区太多也就无“特”可言。浦东新区第一任主任赵启正说：“对浦东的开发开放政策，特别是一些财税性的优惠政策，并不是赋予整个上海市的，而经济特区的政策是给那里整个地区的。和其他特区比起来，其实浦东新区的优惠政策略小。”

中央政府批准浦东开发这一重大国家战略，与之相关的政策首先就是财政与税收上的国家优惠。是否可以减免上海上缴中央政府的财税，作为开发浦东的启动费用？可是，当时由于实行财税包干制度，中央政府的收入非常有限。作为第一工业城市，上海每年财政上缴占全国的六分之一，一旦减免，中央财政就更加困难了。何况，上海历任主政官员都在中央领导面前坚定而且毫不含糊地保证：任何情况下，上海向中央交的财政数一分不少！

深圳特区最初依托香港，承接香港等地的转移产业，实现了起飞。而上海通过考察欧美先进国家的高科技园区、新兴工业园区以及自由贸易区，决定把浦东承接发达国家产业梯度转移的水平定位在“中高端”。为此，首先就要提供相对完善的基础设施。没有梧桐树，何来金凤凰？最初确定的浦东开发面积为350平方公里，仅仅基础设施一项，就要投入数千亿元的资金。第一桶金从何而来？

在最初成立的“上海浦东开发办公室”下设了3个开发公司，分别负责陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区和外高桥保税区。原计划每个公司给3亿元作为启动费用，不久又改成了1亿元，最后每家只给了3000万元。3家公司、9000万元负责开发350平方公里的土地？要知道，当时广东、江苏一带每平方公里的开发费用已经达到一亿元！

1990年3月，在中央决定开发浦东之前，朱镕基在主管经济的国务院副总理姚依林等中央大员面前提出，应该允许上海实行“土地批租政策和土地级差地租户政策”，“如果要改变上海的面貌，就要靠这两个政策。上海批租的收入如果还是按现在的办法上缴，上海是寸步难行，没法再搞了。上海批租的收入是我们开发浦东的一个重要资金来源……”

浦东开发之时，正是国内国际形势最为艰难复杂之际。因此，朱镕基提出，“戴着钢盔也要顶住。”1992年,上海在全国率先提出土地批租方案。方案一出来，社会上再次掀起姓“资”还是姓“社”的争议。上海顶住巨大的压力，坚定地推进土地批租。于是，上海创造了“浦东模式”：

先由财政部门向浦东开发办开出一张“空头支票”，浦东开发公司再拿着这张财政部门的支票到土地部门交上开发区划定的开发土地的评估费用。而开发公司拿到土地部门的评估作出的文件后，就立即转头到土地交易市场挂牌换取开发土地预支支票，这时的开发公司所获得的支票金额肯定远高于早上财政部门开出的支票金额。至此，当天下班前，浦东几家开发公司必须以火箭般的速度，填上早上所获得同样金额的支票，及时送回市财政部门……如此空转一天，市财政局其实从账面上看一分不少，而浦东开发公司各家则已经在账面上有了实实在在的一大笔钱了（引自何建明著《浦东史诗》）！

当开发公司有了这笔钱后，就去征地、去动员农民拆迁，搞“三通一平”，之后就可以向外招商。商家看中后，就得缴上一大笔土地租金。开发公司便用商家缴上来的钱，进行新一轮的征地、拆迁和“三通一平”，然而再收进更大的投资商上缴的钱。如此周而复始，滚雪球般的一直向前推进。

质言之，“浦东模式”就是一种资本积累的“高级空手道”。在此后的中国城市化进程中，这种模式备受推崇，包括在上海导演“浦东模式”的黄奇帆，后来在重庆就是运用“浦东经验”，以土地开发推动城市建设。虽然越到后来，“浦东模式”的弊端越凸显，但是在当年它确实成功地启动了浦东开发。

基础设施建好了，国内外的投资纷至沓来，浦东成为世界瞩目的建设热土。1995年，央行行长戴相龙来上海检查投资项目。他指出，浦东3000万美元以上的项目一个都没上报中计委审批。浦东新区主任赵启正解释说，浦东开发的任务是十四大报告明确提出的以浦东开发为龙头, 带动长江流域的经济发展，把上海建成国际经济、金融、贸易城市。既然浦东开发整体批了，具体项目、特别是外资项目也就批了，我们会承担责任。戴相龙遂同意不再逐项检査了。正是这种“多承担，少请示”精神，让浦东建设在快速路上飞奔。

1988年，在上海召开的开发浦东专题国际会议上，专家咨询组外方专家组组长林同炎先生说：“我们要在二十年之内，把一个与上海中心相等的面积，建成一个现代化的财政科技枢纽，当然不是一个 ‘简单’的举动。新加坡、香港以及从前上海建成的时间也不过二三十年时间，必须利用现代化人力、物力、财力,避免封建和官僚的老习惯。”

仅仅十余年后，到2000年一座现代化新城的雏形已经展现在世人面前。2001年，前来上海参加APEC会议的各国元首齐聚浦东，并身穿唐装在浦东的上海科技馆门前合影。在浦东的带动下，上海恢复了生机，重新回到了中国和世界关注的视野之中。它印证了美国《洛杉矶时报》1990年报道里的一句话——

时代大变革始于上世纪80年代的深圳，到了90年代，就该看上海这个中国经济新的心脏了。

新世纪：领头羊

1996年6月28日，中国人民银行上海分行正式搬迁到浦东，成为入驻陆家嘴的第一家“国”字头金融机构。在开业仪式上，浦东新区为表彰人民银行为陆家嘴金融区建设的表率作用，当场送上了一头洁白干净的、还穿着鞋的活山羊，成为浦东开发史上的佳话。

幸运的是，浦东开发起步之初，就把国际金融中心作为目标之一。不过，当初有人主张把浦西原有的工业企业分散到浦东去，以缓解老城区的压力，而且当时对浦东建成一个“国际金融中心”心怀疑虑的大有人在。在他们看来，中国已经有了香港，上海不可能成为新的国际金融中心。

纵观全球金融中心的发展历程，可以发现这样一条轨迹：首先吸引各类可能是金融机构的客户的企业或区域总部，金融机构进驻后又会进一步引来全球性公司的运营机构。这些机构集中在一起，为市场需求而集聚起大量的客户，通过业务的沟通，产生出巨大的经济能量，形成资金流、信息流和人才流，从而进一步推动经济的快速发展。

但是，在中国这样一个曾经长期以计划经济为主的发展中国家，金融机构的集聚效应是不会自发实现的，特别是在金融中心建设的起步阶段，政府的政策引导与市场培育至关重要。为支持浦东的开发和金融中心的建设，中央政府批准，四大国有商业银行就都在浦东设立了分行。同一个城市拥有两家同一国有银行的分行，这在中国是绝无仅有的。它们通过多种信贷方式筹措资金，多次参加国际、国内银团贷款，为浦东金融开发提供了强有力的资金支持。

中央政府还给予浦东部分金融功能开放政策，上海市则全力推进营造良好的金融发展环境，不仅鼓励中外资银行和保险公司投巨资加快基础设施建设，使数十幢金融大楼在浦东拔地而起，而且配备了全球最先进的信息基础设施，不断创新金融工具，使中外金融家们看到在此发展的巨大潜力。于是，外资机构接踵而来。

1997年上海证券交易所落户浦东，紧接着上海期货交易所、房地产交易中心、煤炭交易中心、钻石交易中心、中国金融期货交易中心等大批金融业的伙伴也集聚浦东。金融大潮出现，为浦东带来了无限商机。截至2018年，浦东已经聚集了股票、证券、货币、外汇、金融期货、商品期货、黄金、保险、信托等各类金融要素市场，各类金融机构总数达到10042家，成为全球金融要素市场最完备、金融机构最密集的地区之一。

除了“国际金融中心”，中共十四大报告对于浦东的定位还有一个 “国际贸易中心”。早在1991年，为了鼓励进出口贸易，就把沿江靠海的浦东外高桥确定为“保税区”。这是中国大陆第一个启动的保税区，享有“货物可在保税区与境外之间自由出入，免征关税和进出口环节税，免验许可证，免于常规的海关监管手续”等特殊政策。

当时国内并不清楚什么是保税区，国际社会也对中国的保税区茫然不解。朱镕基在出访欧洲时，向外宾解释道：“中国的保税区（Bonded Zone），就是你们的自由贸易区（Free Trade Zone）。”同时他又对身边的工作人员强调：“所有对内的文件上要用Bonded Zone（保税区）。”在那个时代，这是一种高超的政治智慧。

外高桥保税区最初仅有0.4平方公里，后来也只有10多平方公里，但它却像一条通往中国国内巨大市场的阳光通道，吸引了全世界的商家。20年后，这里集聚了来自94个国家和地区的6000多家企业。它们将各种货物运到外高桥码头，然后在铁丝网围起来的保税区内向世界市场源源不断地批发销售。至2012年底，外高桥保税区与190多个国家和地区贸易往来，销售总额突破1万亿元，进出口总额超千亿美元，各类税收总额超千亿元。

弹指一挥间，当年的农田和芦苇荡已经成为中国经济规模最大、综合实力最强的保税区，成为上海服务长三角、服务全国、面向世界的一个全球资源配置节点。更重要的是，作为最按国际惯例办事、与国际惯例最接轨的区域，投资、贸易、政府职能转变等领域改革在这里先行先试，为浦东和上海的经济悄悄探索着新的道路。

从世界经济的全局看，20世纪90年代初的中国正面临重要的机遇：新科技革命带来经济全球化，世界性产业结构大调整，形成全球性供大于求的买方市场，发达国家正在寻找新的投资方向。由于中央政府赋予的优惠政策的促进，浦东成为跨国公司的投资焦点。随着中国加入WTO，2001年后浦东原有的政策优势已基本消失，但是它在中国改革开放行列中的“领头羊”地位早已确立。

经过20多年的探索与实践，2013年9月29日，国务院批准“中国(上海)自由贸易试验区”正式成立，带有“自由贸易园区”基因的“试验田”外高桥保税区自然也在其中。作为国内第一个自贸区，上海再次跃居改革开放的新高地。六年后，中国先后批准设立18个自贸试验区，一批批可复制可推广的制度创新成果从上海推向全国。

浦东开发，标志着中国全面的经济改革和对外开放，也是上海再一次实行市场经济，重新加入全球分工体系的重要举措。浦东开发使上海积极地参与到全球化的竞争中，在经济、金融、贸易、国际航运等方面取得了极大的发展，增强了上海的综合服务能力。以上海为龙头，整个长三角地区的城市建设、产业集聚、经济增长和结构转型都实现了跨越式发展，成为国家经济增长的重要引擎。

展开地图就会发现，世界的东方已经出现了一条繁荣的“亚洲经济走廊”。它以日本为起点，横穿韩国、中国、泰国，直抵新加坡。在这条“亚洲经济走廊”上，每隔800公里到1000公里就有一个国际大都市。东京、首尔、北京、上海、台北、香港、曼谷、新加坡等明星城市，就像路灯一样均匀分布。假如没有开发浦东，上海是否能够像现在璀璨夺目，从容地与世界经济对话？答案是否定的。

29年的开发开放，浦东从昔日阡陌纵横的农田变成高楼林立的现代化新城区，成为亚洲、乃至全世界最富生命力的中央商务区之一。它已经成为上海现代化建设的一个缩影，中国改革开放的一个窗口。浦东的腾飞，让上海这颗昔日的东方明珠重新焕发出耀眼的光芒，再次昂首天外，跻身国际大都市之列。

（本文首刊于2019年9月30日出版的《财经》杂志）

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