隐性债务处置进行时：置换、处置资产多渠道化解存量风险

“要科学评估政府隐性债务风险，指导地方实事求是、动态调查，完善政府隐性债务化解方案，将“控增量、减存量”的时间表和路线图落到实处。”

隐性债务不属于政府债务，因此并不要求强制公开，但市场颇为关注。去年下半年以来各地相继部署核查隐性债务规模，已基本摸清底数。近期，部分地区在审计报告、预算执行报告、决算报告披露了隐性债务数据。

据21世纪经济报道记者不完全统计，已有16个地方公布了隐性债务数据。多地认为债务风险总体可控，但值得注意的是，部分地区隐性债务规模较大。

“去年8月财政部建立了隐性债务系统，由各地财政部门填报数据，后来审计部门进行了审计，主要针对隐性债务数据的完整性和管理情况展开。从审计情况来看，我们隐性债务的很大一部分在融资平台公司。” 中部省份某地市审计局负责人对21世纪经济报道记者表示，“摸清底数后，需要在以后几年内逐步化解。”

样本还显示，从去年四季度开始各地已着手化解隐性债务风险，措施包括置换、整合财政资金、卖地、资产处置等方式。

多个市县披露隐性债务数据

根据相关定义，政府债务是指政府和政府部门举借，要用财政资金偿还的债务。而隐性债务是指，地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违规提供担保等方式举借的债务。

“隐性债务是相对显性债务而言的，它不是一个法理概念，而是约定俗成的概念。地方政府发债公开了的就是显性债务，未公开的就是隐性债务，所以隐性债务不是通过发债取得的，而是地方政府在限额之外取得的。”一位接近财政部的人士称。

这一区别反映在信息公开上则是，政府债务必须公开，但隐性债务可以不公开。检索来看，公开隐性债务数据的地区并不多。

湖南省汝城县9月16日公布的《关于2018年县级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，截至2018年12月该县政府债务余额56.37亿元，而政府隐性债务47.22亿元，后者为前者的0.84倍。

据记者梳理，在公开了隐性债务数据的地方中，共计11地隐性债务规模超过政府债务规模，其中广东汕尾市本级隐性债务/政府债务的比例最低，而云南绥江县这一比例较高。

广东汕尾市2018年决算报告显示，2018年该市市级政府债务余额86.96亿元，而同期市级隐性债务1.88亿，后者仅相当于前者的2.16%。

云南绥江县《2018年财政决算和2019年上半年财政预算执行情况的报告》则显示，截至2019年7月该县地方政府债务余额共9.41亿元，隐性债务监测平台债务余额为55.11亿元，后者为前者的5.86倍。该县财政局在上述《报告》中称，当地能够安排用于偿债的财力十分有限，地方政府偿债能力弱，偿债压力逐年递增。

全国人大常委会委员杜黎明在今年8月召开的全国人大常委会上表示，从少数地方政府隐性债务情况看，一些问题需要重点关注：一是有的地方政府隐性债务规模庞大，公共财政保障能力有限，存量债务还本付息压力大；二是有的地方制定的隐性债务化解方案较为粗放，可能导致既定化债目标难以完成；三是个别地方仍然依靠高负债、高投资来推动经济增长，防风险与稳增长之间失衡。

再如山东兰陵县公开的《关于2018年度县级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告》显示，截至2018年底地方政府债务余额25.26亿元，地方政府隐性债务余额42.73亿元（隐性债务为政府债务的1.7倍），综合债务率为86.33%。

兰陵县审计局称，根据债务还款计划，2019年至2021年该县分别计划以财政资金偿还到期债务本金3.66亿元、3.04亿元、4.24亿元，分别为2018年可支配综合财力4.47亿元的81.9%、68%和94.9%，偿债压力较大。

全国人大财经委员会主任委员李盛霖在去年12月底的全国人大常委会议上说：“从总的情况看，当前地方政府债务在可控范围内，问题比较突出的是隐性债务的风险。一是规模比较大；二是隐性债务集中在市和县两级；三是部分隐性债务对应的资产变现能力不强。”

从负债主体来看，隐性债务主要集中于融资平台公司。

如湖南省洪江市披露的数据显示，截至2018年末当地政府隐性债务29.41亿元，其中融资平台公司贷款余额18.83亿元、行政事业单位债务10.57亿元——融资平台公司负债占64%。

各地隐性债务结构不一，但都有政府购买服务形成的债务。

比如湛江经开区在其预算执行情况中披露，隐性债务主要是政府购买服务、自来水厂、污水处理等公益性基础及民生建设形成。

四川自贡市沿滩区披露，截至2018年12月末通过政府购买服务、专项建设基金等方式形成12.44亿元隐性债务。

记者了解到，政府购买服务主要通过棚改融资形成。专项建设基金由于政府的回购变成“名股实债”项目，也是隐性债务的重要组成部分。

多举措化解债务风险

财政部预算司巡视员王克冰近日在新闻发布会上表示，除了法定债务，地方政府还存在隐性债务，我们通过坚决遏制增量、稳妥化解存量，做好债务风险防范工作。

地方正通过多种措施化解隐性债务风险。陕西省麟游县2018年末隐性债务超过政府债务0.9亿，但今年上半年化解隐性债务0.27亿后，其隐性债务规模已低于政府债务规模。

内蒙古正蓝旗表示，通过以下方式化解隐性债务：调整收支结构，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收；全力压缩基本建设支出和政府公用经费；推动政府资产变现等。

再比如，内蒙古多伦县采取资金支付和实物抵顶相结合的方式进行化债。该县每季度根据资金筹集和实物处置情况制定一次化债方案。

海通证券固收分析师杜佳表示，政府和负债企业支付能力有限，因而通过用时间换空间的债务置换进行平滑十分必要。

从公开信息看，山东寿光、湖南永州等地已在推动隐性债务置换。21世纪经济报道近日报道，近期镇江市属五大平台都参与了隐性债务置换，目前瀚瑞投资、镇江交投置换规模较多，其主要方式是通过银行贷款置换存量贷款和非标。

但并非所有的隐性债务都能置换。前述接近财政部的人士表示，隐性债务置换必须遵循几个原则：一是平等协商是前提，而不是行政命令；二是债权债务关系清晰，对应资产明确，项目具备财务可持续性；三是具体操作中，按照项目一一对应到期债务实施，而不是“打捆”；四是融资资金只能用于还本；五是借新还旧期限有限制，原则上小于化债期限。

杜黎明建议，要科学评估政府隐性债务风险，指导地方实事求是、动态调查，完善政府隐性债务化解方案，将“控增量、减存量”的时间表和路线图落到实处。

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