粤美乡村 如何从底图到蓝图？
连州东陂镇内9个村被纳入村庄规划优化提升试点片。受访者供图
编者按
今日召开的省委十二届十一次全会再次加密了推进乡村振兴战略的鼓点。
一直以来，省委、省政府高度重视村庄规划工作，特别是今年，省人大听取和审议村庄规划建设管理情况并开展专题询问，省政府分片区召开了农房管控和乡村风貌提升现场会，对做好全省村庄规划工作做出部署。乡村振兴的长远性和全局性，决定了必须坚持先规划后建设的原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史传承，编制“多规合一”的实用型村庄规划。
今年以来，根据《中共农办农业农村部自然资源部国家发展改革委财政部关于统筹推进村庄规划工作的意见》和省委、省政府的有关部署要求，广东省在已实现村庄规划全覆盖的基础上，正在组织开展村庄规划优化提升试点工作，探索符合广东地方实际、能为乡村振兴提供支撑的规划路径。
作为乡村振兴战略的基础性工作，新时代村庄规划如何变底图为乡村振兴的蓝图？广东如何通过村庄规划优化提升，塑造生态宜居和产业兴旺的乡村空间？为解答这一系列问题，南方日报今日起推出“一张图里的美丽乡愁——广东村庄规划深调研”系列报道，敬请垂注。
乡村振兴，规划先行。这并非停留在文件中的一句口号。最近，广东正在加快开展村庄规划优化提升工作，在广东省自然资源厅出台的《广东省村庄规划编制基本技术指南（试行）》等一系列相关文件的指引下，数十家规划单位，上百名规划师下乡展开大量调研，为每个村庄在乡村振兴中找准定位，绘制未来。作为实现土地利用规划和城乡规划等有机融合“多规合一”的法定规划，村庄规划如何从一张底图变为乡村振兴的蓝图，实现有效的空间治理？广东正在积极探索。
●南方日报记者周人果
规划师下乡
画出村民读得懂的规划图
最近，规划师罗燕飞的图纸有了些改变。
自广东省今年上半年开展62个村庄规划优化提升试点工作以来，广东省城乡规划设计研究院有限责任公司的规划师罗燕飞等一批规划师深入走访惠州龙门，肇庆封开，清远英德、清新、连州以及云浮罗定等7个试点近40条村，帮助其完成村庄规划编制优化提升工作。不久前，中期成果的编制已完成，展现在村民面前的，不是充满数据和指标的“高大上”图纸，而是一张张真正读得懂的规划图。
去年5月，广东省率先出台的《广东省村庄规划编制基本技术指南（试行）》明确，以“一图一表一规则”作为基本成果，“一图”面向行政管理，“一表”面向近期行动，“一规则”面向村民使用，让规划成果吸引人、看得懂、记得住，能落地、好监督。
管控要素太多，太专业的规划图村民看不懂，是过往规划中的痛点。“规划最终是服务于村民的，倘若村民看不懂，再好的规划也仅仅停留在图纸上，无法落地。”罗燕飞的经验是，必须不断与村“两委”沟通，俯下身倾听村民的诉求，才能将不可突破的底线边界和可建设范围、建设项目布局和位置、近期建设项目表集合在一张图中，回答“哪里可以建、哪里不可建，建设什么项目、建在什么位置”等村民最关心的问题。
罗燕飞从2014年就参与了连州东陂镇的历史建筑普查和保护规划，一年下乡十余回的她对村史村情颇为熟悉。只有立足实际的走访调研，规划师们才能做实底图底数，摸准民生和产业的有效需求，结合当地经济社会发展水平和村民需要，根据不同的村庄类型，做出具有针对性的优化提升方案。
一年以来，广东省通过村庄规划优化提升试点，建立了“深入调研、镇村联动、村民主体、简洁实用”的村庄规划编制方法。中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会委员蔡穗虹认为，规划编制过程中注重对村庄资源禀赋、人地关系的研究，结合乡（镇）国土空间规划编制，统筹安排生态空间、产业发展空间、生活空间，积极推进废弃宅基地、空心村等低效建设用地盘活和农用地的归并整合，才能解决乡村用地碎片化、建设用地利用低效化以及空间布局无序化等多重问题。通过优化村庄规划成果表达，实现规范行政管理、方便村民使用、指导近期行动的“一规多用”解决方案，一改过去村庄规划“只能墙上挂，实施效果差”不接地气的老大难问题。
规划图入库
探索通则式管理办法
记者调查发现，基础性工作不充分，往往导致村庄规划实用性不强。比如已有的村庄规划未能有效衔接土地利用总体规划；囿于技术手段薄弱，有的规划甚至没有矢量文件，导致规划数据无法实现入库备案进行信息化管理。
实现村庄规划纳入国土空间规划“一张图”，实现信息化管理，推进村庄规划成果“上图入库”，是广东省推进村庄规划优化提升的一个重要抓手。
据观察，“上图入库”体现了三方面的特性。一是可溯源，村庄的变迁过程可溯源；二是强约束，“一张图”管理平台数据库对各类管控要素精准落位，强化了规划管控的刚性要求；三是精准化，村庄规划以第三次全国国土调查为基础，确保底图底数真实准确，实现规划成果精准化管理。
在“上图入库”的信息化手段提高了规划管理效率的同时，保障村民住宅建设合理需求的通则式规划管理，则更好地贯彻了以民为本的原则。
针对近年来农村出现乱占耕地建房的现象，按照自然资源部“稳慎”推进村庄规划编制的部署和自然资源部、农业农村部关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知精神，广东省结合国土空间规划编制，进一步理顺明确县、镇级国土空间规划和村庄规划的衔接机制，指导各地在县级规划中解决好村庄整体布局问题、城乡建设用地结构优化问题，在镇级规划中解决好乡村建设具体边界管控的问题，探索采取了疏堵结合的通则式管理办法，在遏制乱占耕地建房行为的同时，想办法满足村民的合理诉求。
日前，广东省自然资源厅与广东省农业农村厅联合印发《关于疏堵结合坚决遏制农村新增乱占耕地建房行为的通知》，提出在村庄规划尚未“上图入库”前，村民建房采用规划通则管理，即同时满足以下五种情况可视作符合村庄规划：不占用生态保护红线和永久基本农田；新申请的宅基地位置与现状建设用地范围相邻成片；新审批的建设用地规模总量不超过建设用地现状总面积的5%；承诺新批准的建设用地在乡镇国土空间规划中落实建设用地规模；避开地质灾害隐患点。
蔡穗虹分析称，通则式规划管理是在构建国土空间规划管理体系的背景下，为保证农村建设用地规模和指标落实落地，保障农民合理的住宅建设需求的一种有益探索。
新蓝图“上色”
彰显粤美乡村独特气质
如果说规划师下乡、规划图入库能让村庄规划更实用、接地气、能落地，那么给村庄规划“上色”，则是为了让乡村振兴的蓝图更具广东地域特色，彰显粤美乡村的独特气质。
连州市东陂镇，是抗日名将冯达飞的故里，是广东省级新农村示范片，具有得天独厚的优势以及丰富的旅游资源。东陂河水傍山而过，粤湘古道承载着历史的繁华与变迁，西塘村沧桑古朴的砺儒书社弦歌不辍，深藏广东省立文理学院的教育精神。如今东陂正以全域旅游为抓手，在实用性村庄规划的指引下，突出旅游文化建设，紧抓特色生态经济，促进乡村振兴。
规划的生命力在于有效整合与实施。南香村位于深汕特别合作区东南部的小漠镇。作为传统的滨海渔村，村民主要以捕鱼养殖及水稻种植为生。
随着深汕特别合作区正式揭牌，村庄迎来了发展契机。落实上位规划要求，南香村以山水文化艺术聚落为发展定位，以大芬油画产业协会及相关市场力量为驱动，引导鼓励政府、企业、农户参与乡村振兴，逐步导入文化艺术、旅游度假、特色餐饮、场景体验、休闲娱乐、文旅等多元化业态，打造以文创为主题的特色产业链条。
目前，村庄正在开展人居环境整治，并对部分老旧房屋进行艺术化改造，优先打造一批艺术家工作室。随着产业链条的逐步完善，南香村将成为深汕地区乡村文创的先行示范。
事实上，广东省地区发展差距巨大、人地矛盾相对紧张、自然地理和人文环境差异明显，为村庄规划优化提升工作提出了不小的挑战。
广东省自然资源厅有关负责人表示，下一步将通过引导各地尊重村庄自然环境、传统肌理，依托地形地貌、自然禀赋和历史文化特色，寻找从三调现状到规划蓝图的差异化实现路径，探索粤北山居、沙田水乡、红土田园、滨海渔村等不同岭南地域特色的美丽乡村样本，为乡村振兴提供空间保障。
值得关注的是，在新出台的《广东省村庄规划编制基本技术指南（试行）》中，历史文化传承和保护被列入了规划内容，其中明确挖掘和提炼岭南传统乡土建筑特色，对具有古驿道资源的村庄建立古驿道标识系统等配套服务设施，提出整合串联沿线历史文化遗产、生态、旅游等资源的策略。这意味着未来越来越多具有广东特色的乡村风貌，有望成为吸引游客的景观。粤美乡村，将从蓝图走向现实。
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