立法“治山”：从保护到共享 《韶关市皇岗山芙蓉山莲花山保护条例》解读
谷雨时节的粤北群山，清似雨露，香如芳草。正值春山明净，草木蔓发之际，一部别具“绿意”的地方性法规《韶关市皇岗山芙蓉山莲花山保护条例》（以下简称《条例》）正式诞生，于4月12日正式向社会公布，并于2019年7月1日起正式施行。
作为韶关市第三部实体性法规，《条例》内含怎样的“山字经”？基于什么立法背景而出台，又经历了怎样的“打磨”过程，其定位和目标如何？市十四届人大法制委员会委员陈小雄，市人大常委会法制工作委员会相关负责人，韶关国家森林公园管理处副主任张朝斌进行了相关解读。
背景
从“十年议案”到地方立法
“芙蓉山"疮疤"凸现，植被破坏,出现泥石流现象！”“"三山"的绿化建设资金和管理人员、工人的工资无法统一投入，出现了一些乱建、乱采、乱砍、乱伐的现象！”——2004年，市第十一届人民代表大会第一次会议期间，韶关市65名代表共同提出了《关于将市区皇岗山、芙蓉山、莲花山纳入城市生态公园规划、建设和管理的议案》。手写的议案里，“三山”（皇岗山、芙蓉山、莲花山）疮疤触目惊心，代表疾呼力透纸背。议案提出要逐步将“三山”建设成为供市民休闲和游览观光的城市生态公园，让“治山”成为民生与发展的底色。
春有花，夏有荫，秋有果，冬有景。皇岗山、芙蓉山、莲花山被喻为韶关市城区的“绿心”“绿肺”“氧吧”,是城市的“后花园”,也是休闲、娱乐、休憩的好去处。随着城市建设和开发对“三山”的侵蚀和破坏,以及到“三山”游玩人数的持续增加,各类破坏“三山”自然、人文环境的活动不断加剧，自然、人文景观保护和管理压力也日益加大。
仁者乐山，智者乐水。基于“治山”的持久性，这份“三山”议案因此通过大会决定，成为一份跨越10年的议案：通过决议后，政府职能部门提出实施方案，设计了近期、远期规划，提交人大常委会进行讨论。根据方案，市人大展开了为期10年的议案督办。韶关市也因此成立了韶关国家森林公园管理处，对“三山”森林公园进行统一建设和管理；划定了“三山”森林公园红线图，彼时的公园控制总面积达到6.6万亩，比原来增加了3.6万亩，包括莲花山、皇岗山、东风、田心、芙蓉山、稔菇山6个景区。
随着十年的议案督办，韶关山城日益辉映：分期完成了包括林分改造、生物防火林带建设、公路游道建设、水电通讯建设、广场停车场建设等为主要内容的工程建设任务。“三山”有林面积由4.2万亩提高到了5.8万亩，森林覆盖率由63.05%提高到了87.61%。通过人大代表的走访和建议，“三山”有关景区取消了门票。据不完全统计，仅2014年“三山”接待游客达200多万人次。“三山”还先后被评为市区新十景、省生态旅游示范基地。
跨越十年，在市十三届人大常委会第二十九次会议上，“三山”议案正式结案，“治山不止”“结案不等于终结”的呼声却不绝于耳：“改造树种，做好森林病虫防治迫在眉睫。”“要整合"三山部队"，整合编制加强管理。”“要处理好政府举措与群众的利益！”在疾呼声中，“三山”基础设施和景点建设有待加强、集体林地流转和补偿仍待完善、保护和管理工作力度有待加大等问题不断热议。由于现行的法律法规条文界定不明、过于宽泛,缺乏针对性和可操作性,执法工作薄弱，致使“三山”保护仍然乏力,距离建设山水韶关和宜居城市目标的实现仍有差距，一一成为结案后仍需探讨解决的问题。
为此，这场守护“市肺”的“接力赛”，也因此由“十年议案”走向地方立法。
2016年,市人大常委会在充分听取各方意见之后,坚持突出地方特色、急需先立的原则,在广泛征求意见、反复研究论证的基础上,经过市人大常委会主任会议研究,报市委同意,将皇岗山、芙蓉山、莲花山保护立法列入韶关市人大常委会2017年立法计划。2017年,市人民政府开始组织起草工作,由韶关市林业局牵头通过委托第三方韶关学院法学院(韶关市地方立法中心)进行初稿的起草。
初稿经市林业局在相关网站挂出,广泛征集市各职能部门和社会意见的同时,起草单位邀请市人大常委会领导，林业局、法制局、韶关国家森林管理处相关人员赴惠州、佛山两地调研、座谈,听取合理建议和借鉴有益经验,进一步修改完善《条例》初稿,先后两次提交市政府常务会议审议,根据市政府常务会议的审议意见,最后形成提请审议《条例》(草案)的议案,提交了市人大常委会。
2019年3月28日，《韶关市皇岗山芙蓉山莲花山保护条例》获广东省第十三届人民代表大会常务委员会第十一次会议批准。4月12日，市第十四届人民代表大会常务委员会发布公告，向社会公布《韶关市皇岗山芙蓉山莲花山保护条例》（以下简称《条例》），定于2019年7月1日起施行。
内容
“三十条”里的“山字经”
翻阅刊载于报纸、网络平台的《条例》可见，全文共有三十条，包括了立法目的、适用范围、保护原则、保护管理制度和具体措施、法律责任等内容，适用于韶关城区内皇岗山（含鸡公山）、芙蓉山、莲花山（含稔菇山）以及田心工区的保护、规划、利用和管理，以及在其范围内游览、休闲、科学考察和进行文化教育等活动。“三山”保护规模合计3302.08公顷。
“韶关的森林覆盖率全省位居首位，美丽的青山绿水有必要以制度的形式巩固起来，为它们的发展提供一个指导，这也是立法的现实性和必要性。”全程参与《条例》立法过程的市十四届人大法制委员会委员陈小雄指出，《条例》因此在设置上,重点突出了四个方面的内容。
他解读道，其一是重点突出加强规划保护，明确了编制“三山”保护规划的程序、编制原则,与城市规划的衔接,控制建设、禁止建设的要求,包括对“三山”周边区域建筑的控制要求。“比如《条例》第十一条规定，"三山"保护规划编制过程中，市林业主管部门应当依法将规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见等。可以看到这个规划的编制，是非常严格和高要求的，这一规定也为之后的保护规划奠定了一个坚实的基础。”
陈小雄认为，《条例》其二是重点突出落实对现有资源的保护，包括对现有林木保护、护林防火的措施,以及对破坏森林资源行为的禁止性规定。“比如第十三条规定，"三山"保护范围内不得建设破坏森林资源和景观、妨碍游览、污染环境的工程设施，不得设立各类开发区；不得建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与"三山"森林风景资源保护无关的其他建筑物。已经建设的，应当按照"三山"保护规划逐步迁出。在第十六条，也规定了"三山"保护管理机构应当建立护林防火责任制度，配备防火设施、设备，设置防火标志牌，划定禁火区和防火责任区，制定森林防火应急预案，定期开展防火检查，消除火灾隐患。”
他介绍，《条例》其三还重点突出加强城市森林公园建设，包括有关森林景观提升的条款,提高森林风景资源的观赏价值，建设完善公园基础设施的要求。“比如第十八条明确，"三山"保护管理机构应当根据其保护规划培育具有地方特色的风景林木，保持当地森林景观优势特征，提高森林风景资源的观赏价值等等。”
此外，陈小雄认为《条例》还重点突出加强日常保护管理，包括鼓励引导行为、对经营行为和有关活动的管理要求,以及对进入“三山”的公众行为的管理要求等。
市人大常委会法制工作委员会相关负责人说道，“《条例》厘清了"三山"保护工作中各级政府、政府职能部门各自的职责定位，形成政府主导、部门履责、社会参与的多元管理制度。”
定位
生态保护是手段“绿色福利”是目的
“"三山"对韶关有重要的生态地位。它们是城区的生态屏障，植被丰富，有乔木、灌木，针叶林、阔叶林等等，可以净化空气、涵养水源，物种也有845种之多。”韶关国家森林公园管理处副主任张朝斌介绍，在森林资源禀赋的条件下，病虫害等自然破坏、山火和违规占用等人为破坏，仍然层出不穷。
根据《条例》第三条，"三山"的保护和利用应当遵循保护优先、科学规划、合理利用、统一管理、持续发展的原则。在陈小雄看来，保护优先仍处第一位。“正如我们在调研的时候发现有乱砍、乱伐、乱耕种等现象，甚至有搞建设破坏了一整个区域的现象，如果不用法律保护起来，日久天长，这座山就可能就会废掉了。”为此，这部地方性法规几经商榷、研讨、审议，最终以《韶关市皇岗山芙蓉山莲花山保护条例》为题，强调保护优先，再谈科学规划、合理利用、统一管理、持续发展。
在保护优先的前提下，让“三山”释放“绿色福利”，让更多人共建共享，也成为这部地方性法规的初衷和定位。市人大法制工作委员会相关负责人介绍，为此，草案修改二稿根据城市公园建设的要求,确立了“三山”的保护和利用应当着眼于“三山”现有资源的保护利用,作为城市公共产品纳入城市统一规划、定位和建设,确保可持续发展。
张朝斌认为，为了让公众享有“绿色福利”，《条例》也作了相应的规定，第十九条明确“三山”保护管理机构应当按照“三山”保护规划完善景观道路、观景平台、休憩设施、公共健身设施等建设，建设徒步、骑行等环山绿道，相应设置安全、环卫、残障设施及服务标识。
“绿色福利”的背后，是以人民为中心的立法理念。在“三山”，国有林地约占40%，集体林地约占60%，其中在集体林地中，“三山”的保护、规划、利用、管理、发展，涉及到林农的切身利益。为此，《条例》第七条规定，市人民政府应当加大对“三山”保护的政策扶持，建立生态保护补偿制度，依法维护村集体和村民合法权益。
“我们不能只为了保护而保护。我们也到庐山等多地调研，到当地的村民村居去调研，召集他们来座谈，包括林业部门、区政府负责人、人大代表、立法专家等等，反复研究。比如说集体林地里，树是人家的树，现在不允许他们去砍，不允许作为经济发展的资源，他们怎么办？所以要制定生态保护机制，怎么制定？我们跟财政、发改部门做过很多研讨，要保证他们保护这片山得到的利益比经营要更多。地方建设好了，他们也是受益者。”陈小雄解读道，“因此《条例》在以人民为中心的立法理念中，提出了建立生态保护补偿制度。”
目标
超前于规划，法治促“创森”
在粤北韶关，全市有林地面积1902.8万亩，森林覆盖率73.84%，森林蓄积量8917万立方米，三项反映森林资源质量的主要指标均居广东省地级市首位。
4月10日，韶关市召开创建国家森林城市动员大会，动员广大干部群众迅速行动起来，全力开展创建国家森林城市各项工作，力争到2021年建成全省乃至全国首个全域国家森林城市的地级市。
其中，“创森”建设理念以“创建国家森林城市，建设生态善美韶关”为主题，按照“一核七星、三屏六廊、多节点”的整体空间布局，突出“点、线、面”有机结合，融入近自然森林理论、森林康养等绿色、低碳现代城市发展需求，展现“山水岭南名城、宜居活力韶关”的城市特色风貌。
在今年“创森”工作的开局之年，其中要求要始终保持森林资源核心指标全省领先，深入实施绿美南粤三年行动计划、山水林田湖草生态保护修复工程试点等生态工程，力争三年内完成人工造林面积7万公顷；要加强森林资源管理，管住“一把火”，管好“一把刀”，管治“一条虫”，严格执行《韶关市野外用火管理条例》，加强森林公安队伍建设，结合扫黑除恶专项斗争，保持对破坏国土绿化违法行为的高压严打态势。要发展绿色富民产业，大力培育油茶、茶叶、铁皮石斛、中药材等林下经济，努力将生态优势转化为经济优势。
这部充满“绿意”的《条例》，正与创建国家森林城市相得益彰。正如《条例》第四条指出，要秉持“林在城中、城在林中、融城于山、融山于城、山城相融、山水相融”的建设理念，利用“三山”自然风景资源，建设可供公众游览、休闲、科学考察和进行文化教育等活动的城市森林公园。
在“创森”吹响号角之际，陈小雄认为，《条例》从立法层面推动“创森”，形成人人有责的“创森”氛围，如《条例》第八条规定，任何单位和个人有权举报、投诉破坏“三山”自然环境、人文景观和公共设施的行为。《条例》第九条指出，鼓励、支持和引导单位和个人通过投资、捐赠、提供志愿服务、种植纪念树、营造纪念林等方式参与“三山”保护活动。公众在“三山”保护范围内游览、观赏、休憩等活动应当遵守社会公德，举止文明，遵守“三山”保护的制度规定，爱护环境和公共设施。
“这部法规还明确规定了在"三山"能做什么，不能做什么，比如说禁止采摘花草，不得吸烟，不得在树木上刻画，不能随地大小便，这些都在条例里做了规定，让老百姓进入"三山"是一个优雅而且干净舒适的环境。同时，把行政处罚关于罚款方面的已经提高到法律给予的最高限，比如说法律规定只能处罚3000元以下的，就处罚3000元，因为这是韶关的"市肺"，我们要保护好它！”陈小雄说道。
市人大常委会法制工作委员会相关负责人介绍，《条例》作为一部“超前”的地方法，走在“三山”保护规划出台前，为规划提供方向、定下目标，待相应的保护规划出台、落实后，《条例》将进一步根据实际修改细化，为推进城市森林公园建设，提升韶关生态宜居城市品质“保驾护航”。
新闻推荐
以江为脉，绕山成环；以路为轴，串绿成网 300公里绿道成韶关“生态名片”
韶关莞韶园绿道林庆波摄美丽绿道幸福之路文/羊城晚报记者张文通讯员沈明礼韶关是一座山水之城。浈江、武江依山绕城南下，...