国土资源部部长姜大明15日说,我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”(1月18日《南方农村报》)。
国土资源部部长姜大明15日说,我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”(1月18日《南方农村报》)。
对于农民来说,承包地和宅基地是最为重要的“家底”。此前推行的“两权”抵押,正是指向通过金融创新将二者由“沉睡资源”向“活化资产”转化的愿景。不过,“两权”抵押的政策“巴掌”能否与金融机构的市场“角色”拍出清脆的响声,归根结底,还在于农户手中这“两块地”物权的真正成色。宅基地“三权分置”,表面上看是物权的一种拆分,即在维持集体所有权不变的情况下,将农户使用权一分为二——成员资格权、宅基地和房屋使用权,前者依然归农户行使,后者的权属主体则可以转移给更为广泛的市场主体。从权属关系分析,宅基地和房屋使用权是从成员资格权衍生的一种权利；从权属功能分析,成员资格权保障农户基于集体经济组织成员资格而拥有宅基地的分配权和收益的享有权,宅基地和房屋使用权可以由农户通过合法途径让渡给市场主体。对于宅基地管理体制来说,这是认识上的一种重大突破。
长期以来,宅基地被视为村集体对于农户在居住方面的福利供给。宅基地权能边界被牢牢圈定在村集体经济组织之内。由于交易范围狭小,宅基地的增值空间十分有限。然而,伴随城镇化工业化的快速推进,特别是户籍政策的放开,一方面,农民的居住需求得到了多种形式的满足,除了使用宅基地之外,越来越多人选择在城市置业落户。另一方面,宅基地管理使用中的结构性矛盾日益突出——一些地方人多地少,加之规划失灵,侵占耕地、私搭乱建日益严重；一些农户盖新房不拆旧居,“空心村”问题逐步凸显。资料显示,2000年至2011年,在农村人口减少1.33亿人的情况下,我国以宅基地为主的农村居民点用地反而增加了3045万亩。
除此之外,宅基地政策调整更大的压力,则来自赋予农民更多财产权益的鲜明改革取向。事实上,无论是湖北武汉鼓励市民下乡租赁闲置农房,还是广东始兴以“认养”方式尝试活化客家围屋,曾经固化于农户的宅基地和房屋使用权事实上已经开始松动,游向更加广阔的市场空间。不过,从目前来看,宅基地“三权分置”改革依然任重道远,以下“三关”必须闯过——
做实村集体所有权。三权之中,村集体对宅基地的所有权最为牢固,但也最容易被虚化。且不说一些地方基层组织软弱涣散,村民自治机制失灵,让所有权的有效行使障碍重重,即便是在提升村庄规划建设水平的层面上,人才的匮乏、制度的缺位、意识的淡漠,仍然让不少村集体难以担当起乡村振兴中的这一应尽之责。做实所有权,关键在于实现“自治、德治、法治”的有机结合,让乡村基层协商民主有序有效运转起来。
明确农户成员资格权。资格权究竟是否属于物权的争议姑且不论,即便是资格权的确定,特别是外嫁女、回迁户等特殊群体的权益诉求,依然是不少地方乡村治理的待解难题。本着一把钥匙开一把锁的原则,在遵循法律法规和尊重农民意愿的基础上,让村集体经济组织成员资格界定有章可循、有尺可量,应当成为宅基地“三权分置”的必备条件。
放活宅基地和房屋使用权。相比耕地,级差地租对于宅基地和房屋使用权变现能力的杠杆效应更为明显。从目前来看,位于城郊或道路沿线的往往备受青睐,偏远地区的大多少人问津。如何将宅基地“三权分置”改革红利惠及更多农户,除了设法挖掘市民群体的消费潜力之外,恐怕还要找到诸如田园综合体等更为有力的市场支点。
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