承包关系“理还乱” 不确地引“民告官” 汕头潮南、潮阳地区超九成经联社采取确份额的土地确权形式,小农户经营权如何兼顾成焦点
原来,2017-2018年开展土地确权工作时,溪尾周村采取了确份额形式,将全村耕地收归集体统筹经营,收益以分红形式发放到户。然而,这一确权方式遭到了部分村民的质疑与反对,他们尝试通过司法途径解决问题。
据了解,汕头的潮南、潮阳等地区,约95%的村(社区)采取了确份额的土地确权形式,实行集体统筹经营。确份额在当地为何如此普遍?土地集体统筹如何兼顾小农户经营权?近日,南方农村报记者走访了潮南、潮阳的部分村(社区),深入了解当地确份额背后的原因及各方说法。
□南方农村报记者肖婉琦王伟正跟题编辑苏晓璇
“民告官”承包地由集体经营部分村民要求确地
南方农村报记者在潮南、潮阳地区走访时发现,当地农户与村集体新签订的《农村土地承包合同》均有一项条款:由承包方自愿将本户所占份数的承包土地经营权全额委托给本经联社统筹经营,按照农村集体资金资产资源管理相关规定公开招标,每年将土地收益按本社民主议定通过的年度分配方案分配给承包方。
溪尾周村委会主任周松武告诉记者,经村民代表大会表决同意,该村采取确份额到户的形式进行土地确权。此后,全村耕地将统一通过农村集体“三资”平台招标发包,每年的租金收入,村委会仅收取部分用于农田灌溉及管理支出,余款将平均分给村民。
然而,这种确份额的确权形式遭到了部分农民的质疑与反对。
“确权是确在纸上吗?我们空有"承包证",却看不到承包地!”溪尾周村村民宏叔忿忿道。
“我们肯定希望确地。”村民水伯说,他家在一轮承包时分得1亩土地,二轮承包时增加了1亩多,后来经营店铺,就将2亩多连片土地让给其他农户耕种。其提供的颁于2018年的《农村土地承包经营权证》显示,溪尾周村现有农田2950.27亩,按全村人口分为17186份,人均耕地面积仅0.17亩。确权后,水伯一户五口(份),相当于只有0.85亩承包地。
因反对确份额,溪尾周村部分村民将潮南区政府、胪岗镇政府和溪尾周村委会告上法庭,要求潮南区政府撤销已颁发的《农村土地承包经营权证》,并按确地到户重新颁证。2018年12月21日,汕头市中级人民法院开庭审理此案并作出判决。因原告村民签署《农村土地承包合同》的时间为2018年8月31日,而潮南区政府颁发涉案《农村土地承包经营权证》的时间为2018年3月10日,即在农村土地承包合同尚未签署、生效的情况下颁证,属于程序违法,该证因此被依法撤销。至于村民提出的“确地到户、重新颁证”的诉求,法院认为不属于人民法院的职权及受案范围,依法予以驳回。
“民告官”获胜诉的消息在溪尾周村不胫而走。然而,许多村民并不知晓具体判决内容,部分村民认为确份额被判违法,质疑村干部为何迟迟不肯重新确地。对此,周松武回应指出:“法院的判决焦点在于颁证程序,并不在于确份额的合法性。类似于确股,确份额也是确权的合法有效形式之一,是符合政策的。”
确份额普遍二轮承包关系较复杂逾九成经联社不确地
根据《汕头市农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》,土地确权可采取3种形式:已实行家庭承包经营的耕地,坚持采用确权确地到户形式进行确权；一直由集体统筹经营的耕地,可采取确权确地(份额)到户形式进行确权；已在登记部门登记备案并实施股份合作制的农村集体经济组织,可以采取确权确股不确地形式进行确权。确权形式需经本村、组集体经济组织成员会议或成员代表会议民主表决通过。
南方农村报记者从潮南区、潮阳区农业农村局了解到,当地土地确权普遍采取确份额形式。潮南区95%的经联社采取了确份额形式；潮阳区324个有确权任务的经联社中,仅两个作为试点采取确地形式,其余皆是确份额。目前,两区尚未有实施股份合作制的农村集体经济组织。
为何确份额在潮南、潮阳地区如此普遍?
潮南区农业农村局经营管理股一位周姓干部称,由于种田经济效益低,进入二轮承包时,当地不少农民因务工或经商放弃耕种,丢荒的农田被集体收回统一经营。那么,当地有多少村(社区)二轮承包以来主要实行集体统筹经营?对此,潮阳区、潮南区农业农村局有关负责人均表示,因各村情况复杂,无法统计面上数据。而记者走访了当地3个村(社区),正好是3种不同情况。
周松武回忆,二轮承包时,溪尾周村很多村民不愿种粮,全村仅有几百亩耕地被大户承包,其余耕地要动员村民申报,但也只有100来户零散承包,造成部分农田丢荒。后来有些农户整理荒地耕作,但并未与村集体签定承包合同。至于集体经营耕地所占比例,周松武则表示,他2017年才返乡上任,并不清楚当时的具体情况。
在潮阳区西胪镇竹林社区,二轮承包以来耕地确以集体统筹经营为主。竹林社区党委书记黄桂标介绍,整个社区有2000多亩农田,仅100多亩分给几十户农民承包经营,其余田地和1500多亩鱼塘均由集体统一发包。
潮阳区铜盂镇肖渡村村民涛叔则告诉记者,进入二轮承包时,全村共800多亩田地,其中60%作为“人口田”分田到户,40%作为“机动田”由集体发包。他清楚记得,2005年村里调整承包地时,每个村民分得0.132亩土地,他们一家6口共分得0.792亩地。村里原本规定承包田每10年调整一次,但到了2015年却提出不再调整。去年该村决定确权采用确份额的形式,涛叔不同意,至今未领确权证。
“二轮承包关系较混乱,导致确地的难度非常大。”潮阳区农业农村局一位林姓主任指出,随着城镇化建设,不少承包地已改变农用性质,加上私人流转不规范,很多地块的“四至”边界难以厘清。
根据《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》,“确地为主、分类施策”是基本原则。该方案明确,在粤东西北广大农村和珠三角部分未实行股份合作制的村(社区),要坚持确权确地到户；珠三角核心区少数“确地”确实有困难的村(社区),其确权方案必须取得本集体经济组织成员认可。
围绕“分类施策”,潮阳区和潮南区有关部门都强调,确权方案由村里开会民主决策,政府不予干涉。周松武则表示,为开展土地确权工作,溪尾周村“两委”班子召开多次会议讨论研究,确权方案最终由村民代表大会表决通过,“程序上没有问题”。
集体统筹VS家庭经营种田交租引发争议农户利益如何保障
“历史问题是一方面。”林主任指出,潮阳区农村人均耕地面积不足0.14亩,人地矛盾十分突出。“在潮汕地区,一户的承包地就1亩左右,且细碎分散。假如确地到户,有多少农民会去耕种?如何推动土地流转、促进规模经营?”他认为,在当前发展适度规模经营的趋势下,确份额的做法不仅符合当地实际,且更高效科学,“集体统筹经营让农民从土地里解放出来,直接享受分红”。
“确份额和确股没有本质区别,为什么珠三角搞确股不确地比较顺利?”林主任指出,集体经济发展程度是一个重要因素。他举例分析,潮阳区和平镇是当地经济强镇、工业重镇,该镇新和社区在集体经营方面就比较成熟,通过土地和物业出租获得收入,每年都实现分红。“你给农民确地,他们也不要。”他认为,在集体经济发达的村,农民普遍倾向于确份额；确份额阻力较大的村,往往是集体经济薄弱,农民看不到分红效益；或是干群矛盾突出,农民不信任干部。
“农民不种地却希望确地,主要是担忧土地集中后被村干部随意操纵。”但林主任认为,确份额实际上让农民扩大了监督范围。“全村土地如何经营、收入如何分配,农民紧紧盯着,发现干部偷卖土地就来举报。”在他看来,无论采取哪种确权形式,关键是让农民的权益得到保障。
部分农民长年坚持耕种,实行集体统筹经营,如何保障这部分农民的经营权?
溪尾周村和肖渡村均发出通知,需要种田的本村村民向集体交租,价格为500元/亩·年。溪尾周村的水伯算了一笔账,经营1亩多田每年要交700元租金,如果年底分红人均只有几十元,一户分得300-400元,根本抵不了承包租金,“租田种很亏”。
“如今种田成本很高,农民只种三五亩肯定是亏本的,所以才要通过集约化、规模化经营来提高经济效益。”周松武强调。他坦言,个别农户不愿停止耕种,影响了连片招标发包。由于村民普遍反映租金较高,经村民代表大会表决通过,该村针对本村村民调整耕地租金价格,种植水稻、蔬菜等短期作物的租金下调至300元/亩·年,规定每户可向集体租2亩左右；种植果树等长期作物的租金底价定为800元/亩·年,有意承包的农户需通过“三资”平台竞标。周松武称,截至端午节前,村里已有约50户向集体租地。
而在长期实行集体经营的竹林社区,过去发包收入全部归集体,用于公共支出。2017年以来,该社区通过农村集体“三资”平台招标发包农田和鱼塘,租金收入实现分红,按4:6分配给村集体和村民。目前,农户种田无需向集体交租,但不参与分红。因此,对于该村种田的农户而言,确份额“没什么影响”。不过,黄桂标告诉记者,竹林社区将开会讨论新的方案,从明年起也让农户交租、参与分红。
对于农民的不同意见,林主任建议:“村里要想办法处理特殊情况。”他表示,应允许长期耕种承包地的农户自主经营、不参与分红；若农户承包地影响连片地块招标发包,则通过协商、置换等方式妥善解决,“总之,尊重农民的合理诉求”。
(文中受访村民均为化名)
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