银保监会“三定”方案落地：主席一正四副 部门26+1 编制925人

《财经》记者 俞燕/文 袁满/编辑

备受关注的中国银行保险监督管理委员会（下称“银保监会”）的“三定”方案终于落地。《财经》记者从多个信源获悉，《中国银行保险监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》（下称“三定”方案），已于8月22日进入银保监会内部发布流程。

据了解，该“三定”方案（即定职责、定机构和定编制）落款时间为8月14日，于近期下发至银保监会，并于今日在银保监会进入内网流程。

据《财经》记者了解，根据“三定”方案，银保监会共有15项职能，设有26个内设职能部门和机关党委（党委宣传部），即“26+1”。共有事业编制925名，设主席1名、副主席4名，司局级领导职数107名，其中，含机关党委专职副书记1名，机关纪委书记1名，首席风险官、首席检查官、首席律师和首席会计师各1名。

根据“三定”方案，银保监会的职能包括：依法依规对全国银行业和保险业实行统一监管管理，维护其合法、稳健运行，对派出机构实行垂直领导；对银、保改革开放和监管有效性开展系统性研究，参与拟订金融业改革发展战略规划、重要法律法规草案以及审慎监管和金融消费者保护基本制度，起草银、保其他法律法规草案，提出制定和修改建议；依据审慎监管和金融消费者保护基本制度，制定银、保审慎监管与行为监管规则；依法依规对银、保及其业务范围实行准入管理，审查高管人员任职资格和制定从业人员行为管理规范；会同有关部门提出存款类金融机构和保险业机构紧急风险处置的意见和建议并实施；对银、保的公司治理、风险管理、内部控制、资本充足状况、偿付能力、经营行为和信息披露等实施监管；对银、保实行现场检查与非现场检查监管，开展风险与合规评估，保护金融消费者合法权益，依法查处违法违规行为；负责统一编制全国银行业和保险业监管数据报表并发布；建立银行业和保险业风险监控、评价和预警体系，跟踪分析、监测、预测银、保运行状况；依法依规打击非法金融活动，负责非法集资的认定、查处和取缔及相关组织协调工作。

此外，银保监会根据职责分工，负责指导和监管地方金融监管部门相关业务工作；参与银、保国际组织与国际监管规则制定，开展对外交流与国际合作事务；负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作；完成党中央、国务院交办的其他任务等。

整合与重构

自4月挂牌以来，两会合一后的银保监会已运行三个月。而真正意义上的整合，则是基于“三定”方案的职能、部门和人员设置的重构。

所谓“三定”，是中央机构编制委员会办公室（下称“中编办”）为深化行政管理体制改革，对国务院所属各部门的主要职责、内设机构和人员编制等所作规定的简称。

根据3月公布的国务院机构改革方案，银保监会的主要职责是依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健经营，防范和化解金融风险、保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。换言之，将主要着眼于微观领域的功能监管和行为监管。

3月29日，银保监会主席郭树清在银行保险改革领导小组第一次会议上表示，要在改职责上出硬招，结合机构改革，加快内部职责和业务整合。

根据“三定”方案，银保监会的内设职能部门共有26个，包括：办公厅（党委办公室）、政策研究局、法规部、统计信息与风险监测部、财务会计部（偿付能力监管部）、普惠金融部、公司治理监管部、银行机构检查局、非银行机构检查局、重大风险事件与案件处置局（银行业与保险业安全保卫局）、创新业务监管部、消费者权益保护局、打击非法金融活动局、政策性银行监管部、国有控股大型商业银行监管部、全国性股份制商业银行监管部、城市商业银行监管部、农村中小银行机构监管部、国际合作与外资机构监管部（港澳台办公室）、财产保险监管部（再保险监管部）、人身保险监管部、保险中介监管部、保险资金运用监管部、信托监管部、其他非银行金融机构监管部、人事部（党委组织部）。

此前《财经》记者曾独家报道了26+1的内设部门的设置情况。从最终版本来看，一些部门名称有所调整。

多位接近监管部门的人士表示，“健全金融机构法人治理结构”被列在深化金融改革的首位，是当前银保监会监管工作的“牛鼻子”，也是防范和化解各类金融风险、实现金融机构稳健发展的主要保障。当前金融领域大案要案渐次揭开“盖子”，加之不断爆雷的P2P平台，在重拳治乱的监管风暴之下，银保监会新设重大风险事件与案件处置局（银行业与保险业安全保卫局），乃防范金融风险的切实之举。

有业内人士指出，从“三定”方案可以看出，银保监会的本次机构改革力度空前，既精简了机构，又强化了监管合力。

不过，亦有多位银保监管部门人士指出，原银、保监会的一些职能部门，尽管部门名称相同或相近，但在具体职能上各有不同。比如财会部，原银监会的财会部主要负责管理会机关的财务工作和编制年度财务预决算，原保监会的财会部则是一班人马两块牌子，除了编制原保监系统的年度财务预决算和管理，还负责拟定保险业和保险监管的财会管理工作，实施偿付能力监管和监督检查，以及监管保险保障基金使用情况等。

同类职能，两会亦归属于不同的部门，比如，原银监会单独设置了处置非法集资办公室，原保监会的该职能则放在稽查局。原银监会审慎规制局负责汇总和编制金融机构监管统计报表和数据分析，原保监会则归于统计信息部。

因此，在多位监管部门人士看来，银保监会整合并非简单的合并同类项，其实是基于新职能定位的监管体系重构。除了完成形式上的部门整合，梳理和厘清两会的职能分工的任务不小，建立部门之间的协调机制，或许还需要一些时日。

此外，根据职能定位，银、保重要性法律法规制规权和审慎监管权划归央行，“重要法规的范围，以及审慎监管的功能怎么界定，目前还不清楚。”一位银保监会人士表示。

此前央行研究局局长徐忠曾撰文指出，分离监管规制与执行，有利于确保发展与监管职能的切实分离，监管规则外生可以降低监管执行部门的自由裁量权，增强监管政策的透明度，也有利于防范化解系统性金融风险。

有银行业人士指出，目前银行机构受央行和银保监会的双重监管和考核，但两套监管体系的数据统计和监管口径亦有不同之处，比如存款统计口径、发债及ABS审批等。在银保监会整合完成后，如何与央行完成监管规制权与执行权的分离，亦需时日。

诸保险业人士担心，从“三定”方案来看，保险业今后的话语权和行业地位将呈萎缩之势，大银行小保险的趋势更加明显。有保险业人士半开玩笑，今后金融业只有银行和非银两大板块。

防风险与强监管

在以上职能部门中，值得关注的是新设的两个部门公司治理监管部和重大风险事件与案件处置局（银行业与保险业安全保卫局）。

多位业内人士认为，在机构编制紧张的情况下，新增两个部门，既是对今后对加强功能监管的进一步落实，亦显示出中央对于防范金融风险、健全金融机构公司治理监管的决心和重视程度。

完善的公司治理是金融机构和市场发展的基础。一位保险公司高管曾对《财经》记者表示，股权是公司治理的基石，投资人的风格，在很大程度上决定了机构的经营风格和战略。如果没有合理的股权和完善的公司治理，金融机构不可能稳健经营。

近年来，银行、保险机构不断暴露公司治理方面的问题，治理僵局、内部人控制和治理机制失衡现象频生。一批金控集团的公司治理不规范，已成为深化金融改革和维护金融体系安全的严重障碍。

银保监会挂牌后，银保监会主席郭树清立即召开了一场中小银行和保险公司的公司治理座谈会，征集两大行业对公司治理的实践和建议。

从目前的两会的部门和功能设置来看，金融机构的公司治理监管分散于各业务部门。比如，原银监会的几个市场主体监管部门下设市场准入处，业务创新监管协作部设有综合经营处，审慎规制局设有机构规制处和资本规制处。原保监会除了四大业务部门负责各自对口机构和业务范围审核以及高管任职资格审查，发展改革部则设有专门的公司治理结构处。

多位银保业人士指出，须从根源入手构建系统的公司治理风险防控体系，尤其对金融控股公司的监管，亦需对其从资本充足、公司治理、关联交易和风险集中度等多维度建立监管规则，因此有必要专设部门，统筹监管资源，建立健全全流程、全覆盖的公司治理监管体系。

根据“三定”方案，公司治理监管部的职能是拟订银、保机构公司治理监管规则，协调开展股权管理和公司治理的功能监管，指导银、保机构开展加强股权管理、规范股东行为和健全法人治理结构的相关工作。

这意味着，原保监会发展改革部撤销，其原有的规范股权结构和法人治理结构，以及机构的重组、改制、上市等职能和相关处室人员，并入公司治理监管部。涉及银、保领域的公司治理监管和股权监管功能，亦归并于该部门。

除了通过部门设置统筹内部监管资源，亦有监管部门人士指出，公司治理的问题，还需统一金融监管执法标准，并与外部的执法部门配合，比如股东关联方、关联交易和涉诉情况等信息的穿透，需要通过工商、法院等渠道进行真实性确认。

除了健全公司治理，防范化解重点领域风险工作，整治影子银行和交叉金融，严厉打击各种庞氏骗局、非法集资等违法违规金融行为，亦是银保监会的工作重点。

根据“三定”方案，银保监会将新设重大风险事件与案件处置局（银行业与保险业安全保卫局）。据了解，在现行监管体系下，原银监会的处置非法集资办公室承担银行业安全保卫的相关工作，法规部统筹对涉及金融安全重要行业的监管和行政处罚，现场检查局负责机构现场检查、重大或跨区域案件的调查、以及查处银行业的违法违规案件等。原保监会则将以上功能归于稽查局，常规检查则由对口职能部门负责。

近年来，银、保领域的大案要案不断被“揭开盖子”，侨兴债事件以及当下多起互金平台爆雷事件等呈现跨区域、跨行业、跨平台的特征。一位原保监会稽查局人士曾对《财经》记者谈到，近年来跨行业跨区域的风险案件越来越突出，一些案件可能根子在某个行业，但覆盖面很广，甚至涉及其他非金融领域，为稽查工作带来新的挑战，需要多方联动，形成合力。

新设的重大风险事件与案件处置局（银行业与保险业安全保卫局）的职能是拟订银、保机构违法违规案件调查规则，组织协调银、保重大、跨区域风险事件和违法违规案件的调查处理，指导和检查银、保机构的安全保卫工作。

有监管部门人士指出，这显示出银保监会对于风险处置的资源配置力度有所侧重。整合后，银行机构检查局和非银行机构检查局主要负责常规现场检查，重大风险案件则由该新设重大风险事件与案件处置局（银行业与保险业安全保卫局）负责，可以更有针对性地集合监管之力。

据了解，原保监会已与央行、证监会、公安部门、工商管理部门和网信办等部门建立了跨行业的合作机制，并研究制定了“重大风险稽查办法”和“风险案件管理办法”，对重大风险及其相关的风险案件的处罚建立制度。整合后，该工作的落地，可能将划转给重大风险与案件处置办/局。

人员将缩编近两成

对于二万多名银、保监管系统人员来说，更关心的是“三定”后其个人归属。根据“三定”方案，银保监会的共有事业编制925名，，比现有编制缩减约两成。据统计，目前原银监会和原保监会机关的人员编制分别为650余人和400余人，全系统分别为2.3万人和3000人。

在职数设置上，银保监会设主席1名、副主席4名。目前则是一正七副。这意味着，副主席层面亦需减编分流。

司局级领导职数则为107名，约减少35个左右的厅局级领导岗位。其中，含机关党委专职副书记1名，机关纪委书记1名，首席风险官、首席检查官、首席律师和首席会计师各1名。目前原保监会设有一名首席会计师。诸业内人士表示，在编制缩减的情况下，专设四个首席，显示出监管部门对于加强监管专业化的力度。

据了解，如按每个部门3个局级领导的标配，一些部门有未满编现象，总体上厅局级干部的分流压力没有外界想象得那么大。此外，据了解，银保监局的“三定”方案将另文印发。部门负责人和各局负责人的调整，有可能实行“全体起立”的方式，即根据“选好配强干部”的原则，全部重新进行安排。

据《财经》记者了解的一些版本来看，部门负责人将呈现年轻化、专业化的特点，65乃至70后将成为主力。

亦有监管部门人士认为，从目前组织部门对干部的选用标准来看，跨行业人才将成为主流，既有利于扩大专业视野，又不会形成利益集团。

对于超编人员的处置，据多位知情人士透露，根据目前的会机关编制的安排思路，超编人员将实行“自然过渡”。其中一种方式是分流到新设的一些临时机构，其二是分流到银保监会的会管单位和派出机构，其三是到达58岁的司局级干部退居二线，其四是个人亦可以自我择业。

此外，对一批“问题干部”的肃清，亦被业内视为是一种“清理存量”的减员安排。

据《财经》记者了解，亦有一批年轻的业务干部有自主择业的意向。近年来，一批银、保监系统人士主动放弃公务员的铁饭碗，跳槽到金融机构任职，其中尤以年轻的业务中坚干部为主。这一现象亦被市场称为“旋转门”现象。不过，中组部出台三年内不得到监管对应的领域任职的规定后，这一现象受到遏制。一些跳槽的监管干部不得不采取一种先转战第三方机构再入职的曲线就业方式。

此前，银保监会已有数起人事变动，信托部主任邓智毅转任东方资产管理有限公司总裁一职，湖北银保监局局长赖秀福调任信托部主任，原银监会监察局局长陈琼调任民生银行党委副书记。目前银、保机构仍有多个高管职位空缺，坊间曾传言可能会有一些监管干部调任。

对于整合带来的缩编和人员分流，银保监会派出机构的人士则相对更泰然。一位银保监局人士表示，银监局一般有数百人，保监局则不到百人。保险业的监管力量本就有限，保险监管毕竟需要专业性，所以并不太担心何去何从。

据《财经》记者了解，根据规划，未来银保监局将设为省、市、县三级。会机关“三定”完成后，各银监局和保监局的整合与改革有可能延至11月底完成。

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