走进“空心村” 探寻重生之路
图1空心村一角
邓村改造前
邓村改造后
图2 邓村改造前后照片
北山改造前
北山改造后
图3北山社改造前后照片
大埔围村改造前
大埔围村改造后
图4 大埔围村改造前后照片
编者按：由于社会经济的快速发展和城乡二元分割，农村土地和建房管理相对薄弱，农村建新村弃旧村普遍，形成了大量“空心村”，造成了土地资源的大量闲置浪费。在现今城乡建设用地日趋紧缺、空间管理日趋完善、生态保护要求日趋严峻形势下，开展“空心村”调查与改造，是释放土地存量，缓解城乡建设用地结构性矛盾，有效改善乡村人居环境，促进乡村振兴的突破口。本期结合增城实际论述空心村改造的意义与实践经验，并指出使用遥感、地理信息等技术将有效提升空心村治理效率。
什么是“空心村”？
空心村一般表现为两种形式：第一种是建设原因造成，在农民新建住宅的过程中，由于村庄规划严重滞后等原因，农村居民点用地往往不能合理、有效地利用。新建住宅大部分都集中交通便利道路沿线，而村庄内却存在大量的空闲宅基地和闲置旧屋，形成了内空外延的用地状况，即所谓的“空心村”；第二种是经济原因造成，指随着城市化进程，大量农村青壮年都涌入城市打工，除去逢年过节回到农村，其它时间均工作在城市、生活在城市，在农村出现留守人口都是老弱病残的现象，如大树之空心，故名“空心村”。
“空心村” 形成原因
“空心村”是社会长期发展的必然结果，其形成原因是多方面的，主要有：
1、土地法律制度不完善，缺乏农村建房约束机制
《土地管理法》第62条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。但是《土地管理法》并没有明确规定一户一宅的具体操作规程，未满十八岁的男丁先盖房后娶亲，或者农民为子孙预留宅基地是否算违法等等，这些都没有相应的规定，进而催生一户多宅现象十分严重。而且由于对《土地管理法》等法律宣传贯彻不到位，加之政府土地执法不力，造成农民法制观念淡薄，节约用地意识不强。
2、规划管理不完善，审批制度不健全
由于长期以来的城乡二元发展，农村规划远远落后于农村经济建设发展和农民建房需求，造成农民建房的随意性和盲目性。多数村民建新房不拆旧房，占新基不退旧基，沿公路或在耕地上或是围绕旧村建新房，严重违反了国家规定的“一户一宅”要求。村庄规模盲目向外扩张，不仅占用大量耕地，而且旧宅基地也闲置、荒废下来。村庄规划的不完善，是造成“空心村”现象的重要原因。
3、城镇化推动农民进城
随着社会经济与城乡建设的快速发展，城市和农村的发展水平相差越来越大，城市在各个方面优越于农村，农村的发展严重滞后于城市，造成农村推动力与城市拉动力的双重作用。在一推一拉的相互作用下，致使大量的农村人口向城市汇聚。此外，长期以来的政策、资金分配的城市偏向性，造成农村内聚力不足，产业链短、附加值低，基础设施和社会服务配置差，居住环境较差，宅基地面积偏小，交通不便等问题，难以满足现代农村住房需求。除少量无经济能力的孤寡老人留守外，很多经济条件较好的村民均迁居新村或外迁城镇。因此，导致农村越来越多房屋空置，逐步形成了“空心村”。
增城“空心村”改造实践
增城区有行政村284个，农村面积占全域面积70%。农村宅基地总面积约62.7平方公里，“空心村”用地总面积约11.8平方公里，平均空心率约为19%，建设用地集约利用潜力巨大。以增江街某村为例，2016年该村户籍人口930人，户数为206户，全村宅基地面积21.35公顷，人均宅基地面积220平方米，宅基地面积严重超标，一户多宅现象非常突出。（图1）
近几年来，增城区根据“建设美丽乡村，盘活存量用地，促进乡村振兴”的要求和乡村自身的资源禀赋，在“空心村”改造方面进行了一些探索，取得较大成效。
1、发展乡村旅游。派潭镇上九陂村北山社和邓村石屋社通过政府主导、企业扶持，吸引社会资本进入，改建或活化利用“空心村”房屋，形成了一批可看、可读、可歇的乡村旅舍、酒店等旅游设施和特色景点。这些沉睡“空心村”的激活和有效利用，增加了农民就业、创业机会，培育了乡村发展新动能；村集体及村民的资产性收入和工资性收入得到显著提升，成了名副其实的生态旅游村。（图2、图3）
2、完善公共设施。增江街大埔围村、仙村镇沙头村、西南村等，根据村民意愿拆除“空心村”闲置房屋，改造为小公园、小广场、绿道等，优化了人居环境。同时，将部分结构好的房屋改造为阅览室、卫生站和村民活动中心等，既保留了村落文化特色，又完善了公共服务设施。（图4）
3、解决住房需求。小楼镇九益村、约场村等，充分听取群众意见，以村庄规划为蓝图，通过整理盘活“空心村”闲置房屋用地，运用村筹集一部分、申请危房改造经费解决一部分、村民自筹一部分的办法筹措资金，采用“连片拆旧、集中建新”的模式建设村民住房，并利用政府配套资金完善公共服务设施。旧村变新村，村容村貌得到极大提升。
4、复垦析出用地。对派潭镇鹅兜、黄洞、湾吓村，正果镇花园、到蔚村以及荔湖街水利综合整治工程相关村庄等20多条村的“空心村”共1009亩的土地进行复垦。复垦腾退的建设用地指标优先保障所在村的建设需要，结余部分以协议方式在区内流转用于城镇建设，预计可为村集体带来3亿多元的收入。
“空心村” 改造的意义
农村空心化的发展和大量“空心村”的涌现逐渐成为我国扎实推进新型城镇化建设和统筹城乡协调发展面临的重大障碍之一。一方面，作为人口大国，我国存在着严重的人地矛盾问题。工业化、城镇化不断推进，城镇建设用地需求逐渐增大。另一方面，“空心村”的出现，带来了两种现象：一是农村住宅用地、农耕用地的大量闲置浪费；二是因规划管理缺乏，农村新建房屋存在大、乱、抢等问题，村内土地无人用，村外土地乱用，土地利用效率低下。
缓解城镇建设用地紧张，就必须对土地资源进行优化配置，实现效用最大化，实现土地资源的节约、集约化。对“空心村”进行有效的治理，不仅可以实现土地资源的优化配置，盘活农村集体土地；也有利于推动城镇建设用地的优化配置，实现新型城镇化健康有序的发展。
总结与建议
在增城区“空心村”治理的过程中，尚存在一定的不足，主要体现在“空心村”范围的界定、“空心村”自然环境的快速调查、空心化评估、“空心村”空间格局演变的情景模拟与整治潜力评估等方面。在下一步的工作中，将结合无人机高分遥感、webgis、三维规划辅助等技术开展针对性研究。在典型调查的基础上，充分结合高分影像图，获取“空心村”的土地利用现状信息 （包括村庄土地利用现状类型及其面积、土地利用现状图） 与宅基地用地现状信息 （包括宅基地宗数及其面积、宅基地用地状况图）。甄选基于村域尺度农村空心化程度的宏观评价指标，从土地、人口与经济3个方面，构建农村空心化评价指标体系，进而分析空心化程度及整治潜力。逐步建立“空心村”信息管理系统，科学指导“空心村”整治及新村建设选址。
“空心村”的存在不仅造成土地闲置浪费和环境恶化，影响村容村貌，而且存在安全隐患。对“空心村”进行改造利用，有利于盘活闲置用地，释放土地存量，缓解城乡建设用地矛盾，改善农村人居环境，促进乡村经济发展，必须加快推进。参考其他地区做法，结合增城区“空心村”改造实践和问题，还需在以下几方面加强工作：
（一）“空心村”整治应结合地方特色和村民意愿。实际工作中应把国家政策、土地规定、新农村建设和农村发展与地方和当地农民的意愿结合起来，根据各空心村内资源禀赋、地理位置、闲置房屋的建筑结构、保存状况等要素，综合评价现有“空心村”切实可行的改造途径。实现村民生活舒适与产业发展的有效统一。
（二）夯实农村房地管理基础工作，为“空心村”改造提供保障条件。一是制定农村集体经济组织成员资格界定办法，完善登记管理，作为村民建房和宅基地分配的准入条件。二是结合国土调查，开展宅基地使用权确权登记颁证工作，全面摸清宅基地规模、布局和利用情况。三是打通“数据”壁垒，建立人、户、房、地一体化信息系统，按照“一户一宅”和“人均居住面积达标”双重指标，梳理“一户一宅”、“一户多宅”清单。
（三）坚持规划统领，探索多元化“空心村”改造模式。一是编制实用性“空心村”建设规划，引入村民参与，专家衔领，摸清底数，分类施策。二是探索“旧村改造”+“乡村振兴”+“农村股份制改造”+“水田复垦”多元化改造模式，将改造与乡村振兴、农地流转、水田垦造相结合；三是建立项目库，引入“政府、企业、村集体和村民”多方参与机制，统筹政府、村集体、企业等各方资金、力量实施改造。达到集中力量办大事的效果，形成共建共享共赢局面。
（四）制定招商引资及人才引进鼓励政策，为“空心村”改造提供强大的支撑。一是制定奖励政策，吸引专业开发和运营能力强的团体投入和帮扶农村集体开展“空心村”改造，保障项目可持续、稳定运营。二是大力培养农村基层组织带头人，把具有乡村情怀、能力强的村民培养成村社干部，注入新活力，增强“空心村”组织改造能力；三是创新镇街基层人才引进选拔和晋升政策，发挥当地人的人缘、语言优势，让人才“有为”“有位”，产生成就感和归属感，留住人才。
（本版文图：张文娟 周远明）
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