先行先试大胆探索出一条具有梅州特色的“两权”改革之路 盘活农村“沉睡”资源 金融春水助农增收
梅州积极推动百亿健康养生产业发展。图为科诚家庭农场优质稻基地。蕉岭县委新闻组供图
农户获土地承包经营权抵押贷款。蕉岭县委新闻组供图
南北兴家庭农场与农信社（现农商行）签约。蕉岭县委新闻组供图
科诚农场春耕忙。蕉岭县新闻组供图
2016年，为缓解“三农”领域融资难、融资贵问题，我国开展“两权”抵押贷款试点，其中，梅州市蕉岭县为农村承包土地的经营权抵押贷款试点，五华县为农民住房财产权抵押贷款试点。
具体来看，农村承包土地的经营权抵押贷款，是指以承包土地的经营权作抵押、由银行业金融机构（即贷款人）向符合条件的承包方农户或农业经营主体（即借款人）发放的、在约定期限内还本付息的贷款；农民住房财产权抵押贷款，是指在不改变宅基地所有权性质的前提下，以农民住房所有权及所占宅基地使用权作为抵押、由银行业金融机构向符合条件的农民住房所有人发放的、在约定期限内还本付息的贷款。
在两年多的试点工作中，梅州先行先试，大胆探索，走出了一条具有梅州特色的“两权”改革之路，“唤醒”了农村一批“沉睡”资源，也激活了乡村振兴新动能。
等闲识得东风面，万紫千红总是春。春天的梅州，色彩斑斓，充满希望。蕉岭县长潭镇科诚农场里，新农人驾驶着插秧机在田里来回工作，一株株秧苗被均匀地插进泥里；广福镇留畲村的山坡上，翠绿的木蜡树上冒出一簇簇细小的花苞……
现代农业的发展离不开金融的支撑。近年来，梅州“两权”抵押贷款试点成效明显，试点县出台了一系列金融改革政策作为保障，调动起金融机构、农民、新型农业经营主体的积极性，将农村“沉睡”的资本“唤醒”，激活一池农村金融春水。
据统计，截至去年12月31日，蕉岭县累计发放农村土地承包经营权抵押贷款460笔、2.21亿元；截至去年8月末，五华县累计发放农房抵押贷款332笔、金额2.08亿元。
●南方日报记者陈萍
通讯员祝银清
夯实基础
“确实权、颁铁证”
让农民吃“定心丸”
开展农村承包土地的经营权抵押贷款，首先要做好确权颁证工作，通过“确实权、颁铁证”，让农民吃上“定心丸”。
“以前大家都对自己耕作的土地四至不是很清楚，经过确权后，明确了四至，而且都领到了经营权证，根本不用愁土地会流失。”蕉岭县三圳镇招福村的陈姨自信地说。
在农村综合改革中，土地确权是最为关键的环节，也是最难的环节。2013年7月，蕉岭正式启动土地确权工作，一年多的时间便完成了全县11万亩水田的确权工作，成为全省首个全县范围内基本完成农村土地确权颁证的县。
在确权过程中，蕉岭县在充分调研的基础上，采取“一确权、两建立”的举措，积极打造农村产权交易综合体。一确权，即全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地承包经营权产权管理制度；两建立，即建立农村产权流转交易平台和农村产权融资担保平台，形成产权交易、融资担保、社会化服务综合体系。
蕉岭是全国农村综合改革示范试点单位和广东省农村普惠金融试点县。该县土地确权登记颁证率超过99%，走在全省前列，而打通农村普惠金融“最后一公里”的努力，也为农村承包土地经营权抵押贷款试点的推行奠定了坚实基础。
2014年以来，蕉岭县大力推进农村普惠金融“八项行动”，全面优化农村金融环境，全县农村普惠金融试点工作于2015年12月顺利通过省验收。目前，县级综合征信中心运作顺畅，数据更新及时有效；全县共评定“信用镇”6个、“信用村”71个、“信用户”3.5万户；乡村金融（保险）服务站实现行政村全覆盖，在全县85个村中建立了170个乡村助农取款点，构建了“基础金融不出村，综合金融不出镇”的服务体系。
经国务院批准，2016年蕉岭县获得农村承包土地的经营权抵押贷款试点资格。为切实盘活农村沉睡资本，该县先后出台《蕉岭县农村承包土地经营权抵押贷款试点实施方案》《蕉岭县农村土地承包经营权抵押登记办法（暂行）》《蕉岭县农村产权交易管理办法（试行）》《蕉岭县农村土地承包经营权抵押贷款抵押物处置办法（暂行）》等一系列政策，为规范农村产权交易行为提供了良好的基础和支撑条件，逐步完善风险保障体系，让农民实现从“不敢贷”到“勇敢贷”的积极转变。
在推进农村承包土地的经营权抵押贷款试点过程中，蕉岭不断探索具体做法，建立起货币政策倾斜制度、贷款风险补偿机制、抵押物处置机制、价值评估保障制度、农村土地流转制度五大制度，以制度“护航”试点。
“从总体情况看，全县试点工作推进顺利，贷款笔数和总量每月不断增加，破解了把农村土地这个"死资产"变成"活资本"的难题，有效增加了农民的财产性收入。”蕉岭县金融局局长阮东凤说。据统计，至2018年12月31日，全县累计发放农村土地承包经营权抵押贷款460笔、2.21亿元；抵押土地2401亩；贷款质量状况总体良好。
结合既是农民住房财产权抵押贷款试点县，又是贫困县的实际，五华县鼓励金融机构创新信贷支持模式，探索“扶贫再贷款+农房抵押+新型农业经营主体”叠加助贷模式，既缓解了农户融资担保抵押品缺乏问题，又推动了五华县扶贫攻坚和新农村建设，还降低了新型农业经营主体的融资成本。
找准痛点
建立村级基金把好风险防控关
在试点路上，蕉岭摸着石头过河，敢想敢试，进行了许多创新。
土地是农民赖以生存的资本，所有的抵押贷款均存在风险，倘若农作物收成不好，导致贷款还不上，农户担忧会失去土地，因此，在刚开始推行试点工作时，遇到了农户不了解政策，导致积极性不高等问题。
而作为刚刚起步的信贷业务，金融机构对“两权”抵押贷款尚处探索阶段，在贷款模式和贷款程序上偏向于审慎，手续也相对繁琐，导致农户宁愿选择其他贷款方式。
不论是对于农户还是金融机构而言，均关注到了一个共同的问题——风险问题。“我认为，蕉岭在推行试点过程中，找准了问题的症结所在，考虑到了各方诉求，建立新的乡村金融体系。”华南农业大学城乡融合发展研究院教授刘义强说。
“我们建立了贷款风险补偿机制。”阮东凤介绍，目前蕉岭全县97个行政村均设有由县财政出资和村自筹资金组成的农村土地承包经营权抵押贷款风险补偿专项基金（简称“村级基金”），为农户涉农贷款提供担保和风险补偿、对金融机构贷款损失给予一定比例的风险补偿，为试点工作中可能出现的风险提供有力支持。
蕉岭实行“承包经营权抵押+村级基金担保”模式，使农户和金融机构大大地放心了。“如果农户因多种原因无法还款，出现不良贷款的情况，村级基金会按照一定的比例优先归还银行贷款，银行和村委会会继续对其进行催收，待收回贷款后将会退回基金池里，这样对我们三方都好，明确履行三方的责任、权利和义务。”中国农业银行蕉岭县支行副行长郭再生说。
据了解，村级基金的筹集鼓励镇村自筹为主，县财政按镇村自筹实际到账额等额出资，每个行政村由县财政出资部分不超过10万元，目前基本上每个村的基金达到20万元。
“农户有了这个基金作为担保，贷款的积极性更高了，我们也在积极开展这类业务。”蕉岭农商银行行长张明表示，农商行把开展农村土地承包经营权抵押贷款作为业务创新和促进业务发展的重要契机，积极开展农村土地承包经营权抵押贷款业务。据统计，至2018年末，该行累计发放农村土地承包经营权抵押贷款351户，金额20014.5万元。
此外，蕉岭县还建立了抵押物处置机制，农村土地承包经营权抵押贷款借款人在贷款到期后，确实无力偿还的，采取流转交易、村级处置、中介处置、协商收购、仲裁诉讼等办法，处置已抵押的农村土地承包经营权。
由于没有专业化土地评估机构，土地评估标准难以确定，导致土地经营权的实际价值难以评定，给后期贷款工作带来了难题。为破解这一问题，蕉岭县引进广东加诚资信评估有限公司和合生创盈融资担保股份有限公司两家中介公司，本着“利益共享、风险共担、长期合作、共同发展”的原则建立战略性伙伴关系，开展农村土地价值评估和抵押担保及其配套业务的全面合作。
农民将住房进行抵押贷款，也要严把风险关，五华县出台了《五华县农民住房财产权抵押贷款风险补偿基金管理暂行办法》，由县财政出资1000万元，用于银行业金融机构向农户及涉农小微企业等以农民住房财产权抵押发放的农业生产经营贷款本金净损失的补偿。还出台了《五华县农民住房财产权抵押贷款借款人投保国寿安心贷意外保险实施方案》，由县财政按1.8‰的年保费率统一为五华全辖农房抵押贷款人办理人身意外保险。
成效明显
为现代农业发展带来资金活水
王锦阳是土生土长的蕉岭人，给人淳朴老实、勤奋能干的印象。上世纪九十年代，从梅州市农业学校毕业后，他回到家乡创业，初期以红心蜜柚、沙田柚种植和肉鸡养殖为主，经过19年的苦心经营，于2013年4月注册成立了“蕉岭县南北兴家庭农场”。
“随着种养规模不断扩大，经营资金需求不断增加，小额贷款已无法满足我的融资需求，我又无法提供城区的房产作抵押担保。”在事业的上升期，王锦阳遇到了融资难题。
恰逢2013年蕉岭县被国务院确定为“全国农村综合创改革示范试点单位”，作为“土地承包经营权”流转试点，蕉岭县成立农村产权交易中心。农村产权可抵押贷款，王锦阳得知这一大利好消息非常兴奋。
“农信社（现农商行）的信贷人员实地走访了我的家庭农场，了解情况以后表示我可以用承包的土地做抵押担保。”王锦阳说，2013年12月20日农信社将首笔农村土地承包经营权抵押贷款30万元打到他的账户，解决了他的燃眉之急。
在蕉岭农商银行多年来的信贷资金支持下，王锦阳不断扩大种养规模，目前已形成集农、禽、果、鱼开发与销售于一体的综合型家庭农场。仅红心蜜柚这一项的年产值就达到400多万元。同时，他还解决了25名村民劳动就业问题，带动村民创业致富。
在蕉岭，还有许多像王锦阳这样的家庭农场主、农业大户等获得农业金融贷款的“敲门砖”，对当地普通的农民也是有益的。在蕉岭县农村产权交易中心，记者了解到，由于发展生产需要办理抵押贷款的群众有不少。
“一般是农户向银行申请贷款业务，银行的工作人员来我们这里办理相关手续，我们这边可以出具产权流转交易鉴证书和蕉岭县农村土地承包经营权他项权利证，用以保障金融机构和农户的权益。”交易中心工作人员徐永霞说。
蕉岭县农业农村局相关负责人表示，农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作有力地促进了农民增收致富、农业现代化发展，“推动了农村经济发展，有效释放集体资产、资源要素活力，带动产业旺、农民富”。
在广福镇有一家专门种植和加工木蜡树的公司——蕉岭县福泰生物科技有限公司，种植了2000多亩木蜡树，在日常管护中需要施肥和喷洒农药，“这是一笔不小的费用，于是我用80亩的承包土地抵押，在蕉岭县农业银行贷了35万元，缓解了我的资金问题。”该公司董事长钟帆说。
在蕉岭，农村土地有序流转、适度规模经营局面已现雏形，试点工作取得初步成效，通过农村承包土地的经营权抵押贷款，为现代农业发展带来了资金活水。
■对话
华南农业大学城乡融合发展研究院教授刘义强：
蕉岭试点经验可推广可复制
从2016年被确定为农村承包土地经营权抵押贷款试点起，蕉岭县在这项工作中不断创新，构建长效政策机制，多途径让广大农民富起来。在2017年全省农村承包土地经营权抵押贷款试点中期评估中，蕉岭县获得第一名。
针对蕉岭县的试点情况，记者采访了华南农业大学城乡融合发展研究院教授刘义强，他分析了成效背后的原因以及各地可参考借鉴的亮点。
南方日报：您怎样看农村承包土地经营权抵押贷款试点工作的开展，在蕉岭的三农工作中发挥的作用？
刘义强：这项工作把原来农民手中的土地用金融的方式激活起来了。蕉岭的青壮年大多外出务工，劳动力不足，致使大量的土地处于粗放状态，盘活农村土地，为蕉岭发展水稻、食用菌等现代农业产业提供了条件。
农村的产业发展有了金融的支持，做到了贷款“下得去、运行得好，收得回”，实现一个良性循环。从点状的支农到面上的产业支农，从对农民的支持扩大到各类农业经营主体的支持，相互间的风险担保使农民的产业组织能力得到提升，虽然是金融试点，但对乡村工作是全面的推动。
南方日报：您认为蕉岭县取得较好效果的原因是什么？
刘义强：我觉得主要有以下几点原因。第一，基础好，蕉岭县的土地确权工作开展得非常细致，土地权属明确、清晰，纠纷少，这为后期开展承包土地经营权抵押贷款打下了扎实的基础；第二，蕉岭县找到了痛点在哪里，农户有资金的需求，金融机构有规避风险的责任，该县考虑各方诉求建立新的乡村金融体系，由此推动了试点工作顺利进行；第三，敢于创新，建立了村级基金，把信用薄弱点转化为可控的风险，保障了农户和金融机构的权益；第四，与蕉岭的基层治理改革成效有关，要建立起和管理好村级基金，需要村党组织、村集体发挥坚强有力的作用，这就离不开此前蕉岭在党建和基层治理方面打下的良好基础。
南方日报：您认为蕉岭经验可以推广和复制到其他地区吗？
刘义强：蕉岭的经验推广性强，对农户和村集体的要求不高，门槛较低，保障性基金数额不大，其实，各地都在搞支农项目，投入不小，但成效不明显。而蕉岭的村级基金通过村党组织、村集体建立起村级信用体系，在多种措施的作用下，蕉岭疏通了农村金融的毛细血管，助推激发农村金融活力。这样的做法风险相对较小，节省了金融机构的监督成本，成效突出，易学易行。
■记者观察
敢破善立
为农业农村发展创造活力
以往农村家家户户种田，农村土地的承包者和经营者是合二为一的。近年来，随着我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化深入推进，农村劳动力大量转移，新型农业经营主体不断涌现，有的农民将承包的土地流转给他人耕种，土地的承包者和经营者已然不同，土地流转和规模经营发展成为必然趋势。在这样的背景下，农村承包土地经营权抵押贷款试点应运而生。
处理好农民与土地的关系，始终是农村改革的主线。土地制度改革，在坚持集体所有制的前提下，一方面要保障农民的基本权益，稳定承包权；另一方面要提高土地要素配置效率，放活经营权。在蕉岭农村承包土地经营权抵押贷款试点工作中，记者看到该县做到了这两点，由此收获的效果也是比较理想的，为农业适度规模经营探索了一条新路。
农村承包土地经营权事关农民的衣食所依，抵押贷款又涉及金融机构风险控制，相关改革必须慎之又慎，风险防范势在必行。
记者观察发现，蕉岭县把防风险摆在突出位置，优先解决农民抵押的风险防控，同步解决金融机构放贷的风险防控。在此基础上，积极创新抵押物处置办法，积极为试点的不良贷款处置探路。
同时，农村承包土地经营权抵押试点目的是盘活农民土地财产、激活农村金融市场，破解农村金融缺血、农民贷款难问题。这就要求试点地区大胆创新，探索符合农村实际的贷款模式。
在现行法律政策框架下，蕉岭县敢破善立，从当地实际出发，以农民发展需要和利益诉求为导向，勇于探索，主动作为，在试点的重点领域和关键环节突破创新，为农业农村发展积聚了力量，创造了活力，切实发挥出了改革先行军的作用。
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