立足“一核一带一区”区域发展新格局 做好沿海沿江城市延绵带建设大文章
□刘江华张丽娟
“一核一带一区”区域发展新格局战略的提出，是广东在新时期贯彻落实新发展理念的生动实践，是广东区域协调发展的百年大计。本文认为，贯彻落实这一区域协调发展战略的核心任务和突破口，在于大力推进广东沿海沿江“T”字型城市延绵带建设。加快这一城市延绵带建设，不仅可以为广东打造新时代现代产业创新发展和人民宜居的广阔平台，可以极大地扩展粤港澳大湾区和深圳先行示范区的辐射带动效应，还将为北部生态发展区的综合开发与建设提供强有力的财力、科技、人才、市场等方面的支持。
一、加快推进沿海沿江城市延绵带建设，将带动一系列巨大利好
世界各国的工业化和城市化的历史实践证明，人口和产业向大都市区集中，特别是向沿海沿江的大都市区集中，是一种普遍性现象。据世界银行统计，目前世界60%的经济总量集中在“湾区”，75%的大城市、70%的工业资本和人口集中在距海岸100公里内的海岸带地区。我国也有学者认为，由于都市圈、城市群能产生更高的集聚效应和更高的要素生产率，所以今后十年，中国70%-80%的经济增长潜能都将来自于这一范围。
40多年来，由于工业化和城市化的快速发展，广东的人口和产业呈现出向沿海沿（珠）江集中的趋势。可以预见，随着广东城市化和工业化的深度发展，最终会形成具有世界影响力的“T”字形沿海沿江城市延绵带。这一“T”字形城市延绵带，是指在粤东到粤西的大陆海岸线，和广东境内珠江干流岸线的主要地段，形成的一个连绵不断的城市带。这一“T”字形城市延绵带，也就是广东区域发展新格局中的“一核一带”。这是一个历史性的趋势。顺应这一发展趋势，通过现代化的交通体系和产城融合型的城市扩张，将沿海沿江各个城市和各个区域“串珠成链”，形成一条沿海沿江城市延绵带建设，是广东落实“一核一带一区”区域发展战略的核心工程和战略突破口，是保障广东率先实现现代化的一个战略性工程。
加快推进沿海沿江城市延绵带建设，将为广东建设现代产业体系和人民安居营造一个广阔平台。目前，“一核一带”地区集聚了广东全省现代产业和经济发展总量的绝大部分，是广东经济实力的核心所在。到2019年，“一核一带”地区集聚了全省94.3的地区生产总值（GDP）和70.4%的地方一般财政预算收入。由于现代产业的区位指向、人才指向、成本指向、服务指向、配套指向和集聚指向越来越明显，越来越多的现代产业，尤其是先进制造业、高技术制造业和现代服务业，正加速向“一核一带”地区集聚。加快建设沿海沿江“T”字形城市延绵带，将更加强化这一地区的区位、人才、服务、成本、配套和集聚优势，形成更加强大的对高端资源的吸引力，最终形成世界级的、具有国际竞争力的产业带。
产业的集聚必然同时带来人口的集聚。中国城市化道路的实践表明，加大都市圈和城市带的规划和建设力度，是一种科学的选择。人口向大都市区集聚，在世界大多数国家已经成为事实，也是一种客观趋势。到2019年，“一核一带”地区已经集聚了全省85.2%的常住人口。随着沿海沿江城市延绵带的建设，将进一步加速人口向“一核一带”集聚。广东建设“一核一带一区”，其中的关键之一就是要形成适合广东自然环境的新型城镇化体系，这一体系的重要特征就是广东人口特别是北部生态发展区的人口，逐步向大都市区、区域性中心城市，以及县城、中心镇村集聚。这其中，人口向大都市区和区域性中心城市集聚最为关键。因为只有实现人口和产业向都市区集聚，才能够形成减轻北部生态区的环境保护压力，才能在区域人口承载压力大为减轻的条件下，加快全方位建设北部生态发展区的进程。
加快推进沿海沿江城市延绵带建设，有利于发挥“双区驱动”效应。建设粤港澳大湾区和深圳先行示范区，是新时代中央赋予广东的新使命和新动能。“双区”建设的深远意义在于两个方面：一是通过“双区”在改革开放和创新发展的先行先试，为全国在新时代完善中国特色社会主义制度，为实现“两个一百年”目标探路。二是建设一个具有雄厚实力的世界级城市群和全球性标杆城市，代表国家参与国际竞争，并向世界展现中国特色社会主义制度的优越性。加快推进沿海沿江城市带的建设，形成高密度的产业与人口集聚带，不仅可以为“双区”建设中产业链供应链的完善与稳定提供配套，也可以为“双区”的制度创新提供第一波扩散的试验场。
加快推进沿海沿江城市延绵带建设，有利于进一步促进港澳地区的持续繁荣和稳定。港澳发达的现代服务业，是港澳持续繁荣和稳定的基石。沿海沿江城市延绵带的建设，不仅仅带来大量高端产业的集聚，也带来大量人口的集聚。产业和人口的集聚，将有力支撑港澳国际信息、国际贸易、国际金融、国际旅游、国际航空航运、国际性教育、高端医疗等高端服务功能的发挥。港澳作为对外开放的“超级联系人”的角色，仍然大有作为。
加快推进沿海沿江城市延绵带建设，有利于广东加快建设海洋型经济与社会。广东拥有丰富的发展海洋经济的资源。不仅拥有全国最长的、从粤东到粤西的3300多公里的大陆海岸线和近42万平方千米的海域，境内也拥有超过400公里的、连接海洋的珠江干流。纵观当今世界，引领发展潮流的几乎都是面向海洋的国家、区域和城市。纽约、伦敦、东京、香港、新加坡、上海等，都是面向海洋的城市和区域。在这一意义上可以说，未来的世界，是一个海洋型世界。我国已经提出了要加快建设海洋经济强国的战略。广东要加快融入世界发展的主潮流，高度重视海洋型经济与社会的发展。加快建设广东沿海沿江城市延绵带，正是顺应这一世界发展趋势。
加快推进沿海沿江城市延绵带建设，将为北部生态发展区的生态产品和服务，提供巨大的消费市场。“一核一带”地区集聚了9819万常住人口，占全省常住人口总数的85.2%。可以预见，随着沿海沿江城市延绵带的建设，“一核一带”地区的人口还会大量增加。巨量人口的集聚，蕴含着巨大的对生态型产品和服务的消费能力，这将极大地刺激北部生态发展区的优质农产品、生态与文化旅游等产业的发展。
二、加快推进沿海沿江城市延绵带建设，还需改善一些薄弱环节
从现实看，广东沿海沿江城市延绵带已经初具雏形，甚至有些地段已经比较成熟，如广州、佛山、东莞、深圳等珠江出海口一线，已经是高度工业化和城市化地带。至于沿海一线（珠三角沿海7市除外），也已经有了潮州、汕头、揭阳、汕尾、阳江、茂名和湛江等七个城市。特别是，经过多年的努力，在沿海沿江地带，已经形成了一条初具规模的产业带，包括湛江、茂名、阳江、江门、珠海、广州、惠州、揭阳等地在内的石化产业带和能源产业带，也包括珠江东岸的高端电子信息产业带和西岸的高端装备制造产业带。同时，在沿海沿江地区，已经建成了比较完整的国际机场、国际港口、国际会议展览中心等，也已经建成了比较发达的高速铁路、城际铁路、高速公路等交通网络，有了一批具有国际先进水平的高等院校、医疗机构、文化科技设施等。但是，和国际发达的城市带相比，广东沿海沿江城市带的发展还存在一些薄弱环节。
首先，沿海沿江一带的交通设施和运行方式还需要进一步完善。国内外实践表明，交通是区域发展的先导。交通可以改变区位条件，可以降低产业发展成本，可以产生要素集聚引力。沿海一带由于地理条件的限制，特别是珠江入海口的限制，交通条件的便捷性方面还存在诸多短板。一是沿海一带的高速公路网布局还比较稀疏，特别东部沿海行车拥挤现象时有发生。通往西部沿海高速铁路还未贯通。二是粤港澳大湾区东西岸通道密度不够。相比只有700万人口却拥有7条通道的旧金山湾区而言，粤港澳大湾区现有的通道远远适应不了东西两岸融合发展的需求。三是沿海沿江的水路便利条件还没有得到充分利用，出行与观光相融合的交通方式没有充分开发。四是沿海沿江地区的各类交通方式无缝对接还存在诸多障碍，还有很大的改善空间。五是各类交通运营主体相互间的合作联盟还处在初级阶段，还存在重复建设、设施利用不充分、非良性竞争等情况，在一定程度上影响了区域交通的整体竞争力。
其次，沿海沿江地区受行政区划的影响，发展空间相互分割，严重影响要素按统一市场需求的优化配置。在沿海沿江地区，存在着明显的区域发展层次。广州、深圳是国际性大都市，也是国内一线城市，拥有丰富的信息、资金、技术、人才和市场资源，但这些城市的开发强度很高，发展空间非常有限，特别像深圳，开发强度已经达到50%。在现有的行政体制下，土地等资源掌握在地方政府手中。这就在一定程度上影响了在大区域内进行资源优化配置的市场行为，从而严重影响了中心城市的辐射带动功能的发挥。
再次，沿海沿江一带的工业化和城市化还存在一些断裂带。这里的断裂有两层含义，一是指存在较大空间的非城市化地段，如西部珠海与阳江之间江门广海湾地段。二是有些地段虽然人口密度大，但工业化程度不高，城市发展的质量不高，如汕尾的海陆丰一带。即使是潮汕揭一带，虽然拥有三个地级市和汕头经济特区，但那里的产业层次和各类产业园区的发展水平并不高。有些城市除了一些国家布局的能源项目（如核电、风电等）外，其他的高档次工业项目很少。由于城市与城市之间联系带存在断裂和产业层次不高，一是减弱了广州、深圳这样的大都市的对外辐射力，降低了沿海一些有活力城市（如东莞、惠州、珠海、中山等）的向外扩张意向。二是减弱了这些地区对资源的吸引力。
最后，还必须指出的是沿海沿江一些城市的高等教育、医疗卫生等发展不足。高等教育、医疗卫生都属于公共服务的范畴，公共服务的发展水平，影响着城市对人口和产业的吸引力。目前，广东省的高等教育主要集中在广州，高质量的医疗卫生机构也主要集中在广州、深圳等中心城市。经验表明，促进区域的开发，让教育、医疗先行是一条有效的途径。高等院校对所在地的人口集聚、商业繁荣、产业吸引、科技创新等都有极大的拉动效应。
三、为推进“一核一带一区”区域发展战略，本文提出如下建议
将“一核”建设成为广东全省发展的主引擎，将“一带”开辟成为新时代广东发展的主战场，将“一区”建设成为广东的生态发展大屏障，是广东新时代区域发展新格局和新战略。如上所述，要实现这一宏大战略，就必须通过建设现代化的交通体系，通过建设产城融合的新城区，通过对城市的提质扩容，将广东沿海沿江一带的城市“串珠成链”，将其建设成为世界第七大城市延绵带，使之成为广东建设新时代现代产业体系和率先实现现代化的巨大平台。为此，本文提出如下建议：
第一、统筹协调发展空间。在当前我国行政区划和地方利益色彩比较突出的现实情况下，地理空间是影响城市发展的一大重要因素。由于行政区划的分割，在一定程度上造成了统一市场的分割和资源的优化配置，包括城市的发展规划、产业链的延伸、土地的开发利用、基础设施的共享、环境保护的协同等。因此，要推进沿海沿江城市带的建设，有必要进行发展空间的统筹协调。发展空间的统筹协调一般有两条途径：一是调整行政区划。我国近些年来在行政区划调整上屡有动作，且收到了较好的效果。如广州市撤销番禺市，设立番禺区和南沙区，使广州市顺利建成了南沙国际海港，成为了临海城市。二是协商进行开发建设。如上海与浙江协商使用嵊泗县洋山镇辖区的土地和海域，建成了上海国际航运中心洋山港。又如深圳与汕尾合作在汕尾建设了“飞地经济”模式的深汕特别合作区。
要加快建设广东沿海沿江城市延绵带，首先要发挥好广深港三大超级城市的辐射带动作用。但由于在现行体制下受行政区域划分的影响，广州、深圳这两大世界级大都市的发展空间及其辐射带动作用受到了一定程度的制约，如深圳，现在受地域限制，不仅制约了城市的规划发展，更为严重的是制约深圳现代信息技术等高科技产业的辐射。同样，广州作为一个国家重要中心城市，其辐射功能也受地域限制。建议根据统筹协调发展的原则作出一定的区划调整。此外，还可以考虑继续采用“飞地经济”模式，为广州、深圳等经济辐射力强的城市，开辟合作性的发展空间。
第二、加快完善沿海交通基础设施建设。要通过快捷的交通体系，将沿海沿江城市“串珠成链”，提升相互之间的经济社会的联系度。一是加密东部沿海高速公路通道建设。使深圳与汕头、厦门两个经济特区，以及海西经济区的联系更通畅便捷。如果福建沿海地带进而浙江沿海能够更加顺畅地与广东东部沿海加大经济联系度，将对促进潮汕揭城市带，以及惠州的发展起巨大的推动作用。二是加大大湾区两岸通道的规划与建设力度。两岸联系便利度的增加，将能更加促进湾区两岸资源的优化配置。三是以深湛高铁全面贯通为重点，加快推进西部沿海交通体系建设。四是推进区域基础设施联盟共享。在广东沿海沿江地区，已经形成了现代化的港口群、机场群、会展场馆群等，但目前这些基础设施，还是处于各自为战的状态。不仅资源达不到合理利用，而且还存在不同程度的不良竞争。参照国际惯例和经验，一个利益相关区域的基础设施，可以通过建立各种联合、联盟方式，如组建集团、相互持股、实施战略联盟等，以实现合作式竞争和功能互补。如可以扩充广东机场集团管辖的区域与范围，统一规划管理广东大小机场的航线布局。也可以建立广东港口集团，统一布局广东港口的航运线路和各港口的分工合作与功能互补。
第三、规划建设一批高质量的产城融合型的新型城区。规划建设集科技、产业、商业、居住等功能于一体的产城融合型的新型城区，是当代城市外延扩张与质量提升的基本途径。建设沿海沿江城市延绵带，也可以考虑在恰当地段规划建设一批这种产城融合型的新型城区。具体推进途径可以有多种选择：一是推进原有的各类产业园区的转型升级。在我国，产业园区的发展已经经历了四次迭代。从第一代功能单一、以加工制造为主的工业园区，到第二代注重科技创新和产业创新的高新技术园区，再到第三代注重发展生产性服务业的功能复合型综合园区。目前，我国产业园区发展已经进入到了第四代，即产城融合型园区。所谓产城融合就是指以产兴城、以城促产、产业与城市共生共长。因此，沿海沿江地区，要用产城融合发展的标准，对各类园区进行升级改造。有条件的地方，要结合园区改造，进行园区外延扩容。二是要借“新基建”的东风，建设智慧型产城融合新城区。为适应世界产业科技的发展大趋势，我国开始大力发展数字经济和智能经济，由此而开始大规模布局发展大数据、工业互联网等新兴基础设施建设。在这一背景下，未来的产业园区一定会是智慧型园区。由此，广东省在下一轮产业园区建设中，要借数字经济发展和借“新基建”的东风，力争在智慧型园区建设方面，走在全国前列。
这里要特别提出的是，要通过建设智慧型产城融合新城区，重点加快提升沿海沿江城市延绵带的薄弱环节——汕尾地区和江门地区的工业化和城市化水平。要通过布局重大生产力骨干项目和继续扩容发展“深汕特别合作区”模式，带动汕尾地区现代产业体系建设和城市品质的提升。要通过珠江口西岸高端产业集聚发展区建设，加密和提升江门地区沿江沿海的工业化和城市化水平。通过重点推进这两个地区的建设，消除沿海沿江城市带的薄弱环节。
第四、建设一条沿海沿江生态与人文旅游景观带。当今世界，已经进入了生态化与人文化时代。生态与文化成了区域与城市竞争力的重要内容。生态环境好，文化资源丰富多彩的区域，才能够吸引高端发展人才与资源的进驻。因此，推进广东沿海沿江城市延绵带和产业带的建设，同时也是推进沿海沿江生态与人文旅游景观带的建设。推进这一工程建设，一要全省做好顶层设计，实施统一规划。目前由于行政区域划分的限制，各种资源的利用开发处于各自为战状态。这种状态难免形成景观开发千篇一律，甚至出现了对资源进行破坏性开发现象。因此，统一进行旅游资源调查，统一进行开发规划论证极为重要。二要做到交通功能和景观功能的有机融合。要借鉴国内外成功经验，如美国加州的一号公路、珠海的情侣路等实践经验，注重将生态与人文旅游景观建设与沿海沿江交通建设结合起来。注重将沿海沿江生态与自然景观资源实施统一规划。三要充分利用沿海沿江的水路便利，开通沿江沿海交通与旅游兼顾的航线，发展舒适的观光型交通，发展游轮经济。四要有序开发沿海海岛。要采取多种灵活措施，吸引各类民间资本，在具有统一的规划论证的前提下，促进海岛的利用开发。
第五、启动新时代广东高等教育规划与布局。世界许多国家和地区的实践证明，高等教育可以有效促进城市发展。一所大学可以形成一个城市，如美国的密歇根大学形成了安娜堡。一所大学，也可以在一座城市中起支柱性作用，如哈佛和麻省理工之于波士顿，斯坦福大学之于硅谷，中国科大之于合肥，厦门大学之于厦门等等。目前，广东的高等教育资源80%以上集中在广州。在“一核一带一区”区域发展新格局战略下，广东需要启动新时代的高等教育规划布局，要在沿海沿江地带高等教育较弱的区域，结合城市发展规划，布局建设一批高等院校，以此促进区域的城市化发展。
（刘江华，广州市社科院研究员；张丽娟，广东亚太创新经济研究院产业经济研究中心副主任）
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