省人大常委会“试水”就单独事项行使重大事项决定权完不成目标 河长湖长将被问责
碧水保卫战广东在行动
作为人大做出的决定，此次的决定突出了对通过法治推动水污染防治的重视。草案注重以法律的武器治理污染、用法治的力量保卫碧水，将法治思维贯穿始终。
———省人大常委会秘书长、办公厅主任王波
在大气、水和土的“三大保卫战”中，水污染的防治对广东来说显得尤为重要，省人大常委会专门就推进水污染防治出台决定的背后，正是广东治水的迫切性。
———省人大环境与资源保护委员会副主任委员黄诚宽
从以前的经验教训来看，不能光有决定，重在督促落实。有些地方做出决定就是“做做样子”，做出决定之后，贯彻实施怎么样，就不去关切了。这样的话，决定就失去了意义。应该利用执法检查、询问、听汇报等多种监督手段，来保障决定的实施。
———武汉大学法学院法学教授秦前红
《广东省人民代表大会常务委员会关于大力推进水污染防治的决定(草案)》(以下简称“决定”)28日提交省十三届人大常委会第五次会议审议。这是去年中央出台《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》后，广东省人大常委会首次“试水”就单独事项行使重大事项决定权。
决定从目标任务、压实责任、重点措施、法律实施、立法、监督、代表作用、共享共治等八方面，对广东水污染防治提出了清晰和全面的要求。决定明确，对水污染防治攻坚战实行最严格的量化刚性考核问责。对未认真履职或未如期完成年度目标任务的河长湖长，将依法依纪进行问责。
为何要针对水污染防治行使重大事项决定权？决定的内容有哪些亮点？决定的出台有怎样的意义？南都记者专访了参与决定起草的省人大环资委相关负责人和研究人大制度的专家学者，对决定进行全方位解读。
压实责任为重点
实行最严格的量化刚性考核问责
目标任务、压实责任、重点措施、法律实施、立法、监督、代表作用、共治共享———决定的内容共八方面，对广东水污染的防治提出了清晰和全面的要求。既有目标任务、治水措施，又有政府、企业的责任和人大应发挥的作用，还有全社会的参与。
28日上午，省人大常委会秘书长、办公厅主任王波在对草案作说明时表示，草案明确了决定有效期为2018-2020年，与《三年行动计划》保持同步实施。
南都记者发现，决议中的目标、任务、措施都采纳了《广东省打好污染防治攻坚战三年行动计划(2018-2020年)》中的相关内容。
例如，确保到2020年全省基本消除劣V类水体和地级以上市城市建成区黑臭水体，集中式饮用水水源水质保持高标准稳定达标，地表水国考断面水质优良比例达84.5%以上，重污染河流水质明显好转———决定中对于广东水污染防治目标任务的要求正是来自于三年行动计划。
还有，决定中对于水污染防治重点措施的规定：在消除劣Ⅴ类水体方面，推进茅洲河、练江、淡水河、石马河、广佛跨界河流、小东江和深圳河等重污染流域水环境治理，全省基本消除劣Ⅴ类水体；加快推进污水收集和处理设施建设等。
王波在说明中称，决定草案全面体现《意见》和《三年行动计划》对水污染防治提出的要求和重要举措，确保党的主张通过法定程序转化为全省人民的共同意志和全社会一体遵循的行为准则。
南都记者发现，决定把压实责任作为重点进行了规范，强调对水污染防治攻坚战实行最严格的量化刚性考核问责，考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要依据。
同时，对河长制也进行了规范，并提出对未认真履职或未如期完成年度目标任务的河长湖长，造成严重后果或者恶劣影响的，依法依纪进行问责。
值得关注的是，在落实水污染防治的重点措施中，决定对加大水污染防治的资金投入做出了相应要求。例如，全省环境污染治理投资占GDP比重应当逐步提高，对列入水污染防治攻坚战范围的粤东粤西粤北地区环保基础设施建设项目，省级财政应当予以重点支持，具体支持办法由省人民政府确定。
突出法治推动
实现行政执法和刑事司法衔接
作为人大做出的决定，此次的决定突出了对通过法治推动水污染防治的重视。“草案注重以法律的武器治理污染、用法治的力量保卫碧水，将法治思维贯穿始终，”王波说。
从决定的内容来看，八大方面的内容中，有两方面专门强调了法治的重要性。一是水污染防治法律法规实施，二是加快推进水污染防治立法。
法律实施方面，包括了如何最大力度地实施水污染防治方面的法规，同时，对公安、司法、环保等部门如何衔接，都有明确要求。例如：建立生态环境保护综合执法机关、公安机关、监察机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政执法和刑事司法衔接，加大生态环境违法犯罪行为的惩处力度。
决定还要求，完善生态环境保护领域民事、行政公益诉讼制度，提高环境违法成本，维护公共利益。
在立法方面，决定要求，省和有立法权的市人大及其常委会加快生态环保和污染防治立法进度，坚持立改废释并举，在水环境保护领域积极开展先行性、创新性立法。
事实上，对水污染防治立法，广东省早有探索。近年来，省人大常委会先后就珠三角、韩江、东江、西江的水质保护制定相关条例。
然而，随着时代的发展，新问题的出现，原有的法规也需与时俱进。因此，决定要求，省人大及其常委会研究制定和及时修改《广东省西江水系水质保护条例》、《广东省水污染防治条例》、《广东省饮用水源水质保护条例》和《广东省东江水系水质保护条例》等一批水污染防治和生态环境保护方面的法规。
突出问题导向
水质变化和河长制是监督重点
除了强调法治的重要性，决定的另一大特色就是明确了各级人大常委会把水污染防治作为重点监督工作。“治水和考核党委和政府已有明确规定，人大必须发挥好监督作用，”参与决定起草的省人大环境与资源保护委员会副主任委员黄诚宽说。
其实，近年来，广东省人大常委会一直将水污染治理作为监督重点，尤其关注全省跨界河流污染问题，出台了一系列决议，多次组织人大代表实地视察，引入第三方评估，推动评估成果的应用以及河长制的落实。
仅2018年，省人大常委会就先后多次组织代表到广州、深圳、东莞、惠州、汕头、揭阳等地开展重点跨市域河流污染整治情况调研。近期，还动员全省各级人大力量，联动省市县乡四级人大监督水污染治理。
此次省人大常委会的决定让接下来各级人大监督治水有了一个“总纲”，也让监督变得更加刚性。
决定对人大及其常委会监督水污染治理的形式和重点均进行了明确。决定要求，把法律制度落实情况、法律责任落实情况、突出问题解决情况作为监督重点。
“接下来人大的监督要加强重点，”黄诚宽称，决定出台后，人大的监督将更加突出问题导向。
据了解，接下来人大监督的重点包括各地治理、工程的进展等，例如，污水处理厂、管网的建设进度，练江工业集中处理包括垃圾处理设施的建设进度。
另外一个监督的重点将是水质的变化。“三年行动计划是否能完成，最终是由水质决定的。”黄诚宽说，要监督水质的变化，很重要的一方面就是要紧盯重点流域，包括深圳河、茅洲河、练江、淡水河、石马河、广佛跨界河流等。“有的地方去年整治之后今年又回弹。”
除此之外，河长制的落实情况也将是人大监督的重点之一。“通过监督河长制，可以发挥河长制总抓手的作用，通过这个抓手来推动工作。”
监督形式更多样
至少每半年听取一次本级政府报告
决定要求，在污染防治攻坚战期间，至少每半年听取一次本级人民政府水污染防治和实施三年行动计划阶段性进展情况的报告。除了听取报告之外，各级人大还要根据自己的实际情况，进行执法检查或开展专题询问，通过多种形式进行监督，依法提出审议意见并要求研究处理，必要时可以就突出问题进行跟踪督办。
决定还要求，把执法检查的“法律巡视”利剑用好，对水环境保护情况进行执法检查，敢于动真碰硬。动员全省各级人大力量，省市县乡四级人大联动，切实增强监督实效，共同推动解决流域上下游、干支流、左右岸以及跨行政区域河流水污染防治的实际问题。
做好水污染防治的监督，发挥好代表作用是重要一环。决定中对充分发挥人大代表的作用也提出要求：创新人大代表参与水污染防治的方式方法，将水污染防治作为代表主题活动的重点内容，每年集中时间组织本区域的各级代表通过专题调研、视察、代表联络室(站)主题接待计划和就地就近巡查并跟踪河段污染治理情况等，深入了解水污染防治的状况，开展宣传引导，听取和反映群众呼声，及时提出意见建议，督促做好水污染防治工作。
对于下一步的监督工作，黄诚宽认为，各级人大还可以通过设置河长监督APP，让省、市、区、县、乡镇代表利用这个平台就近就地进行监测，发挥代表的监督作用。“这种方式两点好处：一是方便代表实时监督，通过手机、电脑转给有关部门去办理，APP也将设置一套程序反馈，可以监督办理的情况。另一个好处是，人大代表的履职情况、有没有‘巡河\’都可以‘留痕\’，看得到。”
“从以前的经验教训来看，不能光有决定，重在督促落实，”武汉大学法学院法学教授秦前红指出，有些地方做出决定就是“做做样子”，做出决定之后，贯彻实施怎么样，就不去关切了。这样的话，决定就失去了意义。“应该利用执法检查、询问、听汇报等多种监督手段，来保障决定的实施。必要时，还可以就这个问题进行专门的立法。”
第十届、十一届、十二届全国人大代表，广州市人大制度研究会常务副会长兼秘书长陈舒也指出，决定出台之后，要发挥好人大的监督职能，让决定落到实处。
解读
为何针对水污染防治行使决定权？
近年来，生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，受到了从中央到地方的高度重视。
今年6月，党中央、国务院出台了《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》。7月，十三届全国人大常委会第四次会议在北京召开，会上通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议(草案)》。省委先后对污染防治攻坚战作出一系列决策部署，今年6月，广东省也出台了《广东省打好污染防治攻坚战三年行动计划(2018-2020年)》。
中央在《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》中提出了“三大保卫战”：坚决打赢蓝天保卫战、着力打好碧水保卫战、扎实推进净土保卫战。为何省人大常委会选择就水污染防治做出决定？“在大气、水和土的‘三大保卫战\’中，水污染的防治对广东来说显得尤为重要，”参与决定起草的省人大环境与资源保护委员会副主任委员黄诚宽说，省人大常委会专门就推进水污染防治出台决定的背后，正是广东治水的迫切性。
省环保厅8月发布的今年1—7月全省城市地表水环境质量状况显示：按照2018年1—7月地表水省考断面综合指数排名，与2017年同期相比，广东的21个地级以上城市中，9市水环境质量有所改善，12市有所变差。
《广东省水污染防治攻坚战2018年工作方案》提出，各地级以上市城市建成区黑臭水体消除比例达80%以上，广州、深圳市建成区黑臭水体消除比例不低于90%且实现“长治久清”。省住建厅相关负责人近日在向省人大常委会调研组汇报时称，这一任务对于广东来说，时间很紧，任务很重。
据了解，此次省人大常委会针对水污染防治做出决定，是去年中央出台《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》后，广东省人大常委会首次就单独事项行使重大事项决定权，也是在行使重大事项决定权方面的重要探索。
“我认为，人大这次行使重大事项决定权的一个很大进步就是针对单独事项来行使这项权力，”第十届、十一届、十二届全国人大代表，广州市人大制度研究会常务副会长兼秘书长陈舒说，过去，人大行使重大事项决定权一般来讲就是对政府工作报告、财政预算、社会经济发展计划等来做决定，相对来说比较宽泛，“这次，针对人民群众关注的环保问题来单独行使重大事项决定权，确实是非常有意义的事情。”
陈舒认为，省人大常委会出台关于大力推进水污染防治的决定，是抓住了广东环保问题的“牛鼻子”。
武汉大学法学院法学教授秦前红则表示，环保问题是党委高度重视的，也是群众高度关切的问题，广东省人大常委会针对水污染防治做出决定，可以说是对两者的关切做出了及时回应。
观察
通过各种监督形式保障决定顺利实施
重大事项决定权，是宪法和法律赋予各级人大的重要职权。人大讨论决定重大事项制度，是一项重要的政治制度。
此前，各地虽然都制定了讨论决定重大事项的规定或办法，但常常因为对重大事项的界定不明确、决定的程序不明晰、对决定贯彻不力的追责制度不清晰等原因而普遍感到操作性不强。与立法、监督相比，决定权可谓是一项“沉睡”的权力。
党的十八届三中全会提出，健全人大讨论决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。党的十九大报告再次指出，要支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用。
2017年，中央出台了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》。这是我国确定人民代表大会制度以来，中央首次对重大事项决定权的行使提出专门指导意见。这项“沉睡”的权力逐渐被“激活”。
此次将水污染防治作为单独事项来行使重大事项决定权，是广东省人大常委会在行使重大事项决定权方面的重要探索。也是中央出台实施意见后，广东的首次行动。
从过去的实际操作来看，人大讨论决定重大事项，主要表现在每年对政府工作报告、财政预算、经济社会发展计划、代表大会工作报告等进行审议和作出决议，基本都是“例牌项目”。虽然也是重大决定，但是相对来说比较宽泛，不够具体。
此次省人大常委会选择了切实关系到人民群众生活的水污染防治问题，行使重大事项决定权，让治水的目标、措施、责任等从政策层面上升到法律层面，正是让人民代表大会制度与时俱进、焕发出新活力的有益尝试。
当然，做出决定只是第一步，更重要的是“善始善终”，通过各种监督形式来保障决定的顺利实施。期待人大在与人民群众生活息息相关的民生大事上更多发力，对于行使重大事项决定权更深入探索。
南都记者吴璇
采写：南都记者吴璇周子龙陈燕通讯员任宣
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