从公共治理角度看台风防御

深圳特区报 2018-10-23 04:18

台风“山竹”来袭，就是对我国公共治理能力与体系进行了一次突击检验，政府、市场、社会联合提交出了一份合格的答卷。图为深圳市积极开展台风“山竹”城市环境恢复工作救助行动。深圳特区报记者程海昆通讯员欧阳煦摄

■ 贾海薇

提要

在我国逐步从传统型社会向信息型社会转型的现代化进程中，公共治理能力与治理体系一方面接受转型风险的考验而逐步暴露出一些不足，一方面也会伴随社会发展进步的积累而实现更好的成长，可以说是在认识到“脆弱与稚嫩”的同时提升着“韧性与成熟”。台风“山竹”来袭，就是对我国公共治理能力与体系进行了一次突击检验，政府、市场、社会联合提交出了一份合格的答卷。

2018年9月15日，台风“山竹”在菲律宾北部肆虐之后（81人遇难，70人失踪），于16日17时在我国广东台山海宴镇登陆，中心附近最大风力14级，截至9月18日17时，台风“山竹”已造成广东、广西、海南、湖南、贵州5省（区）近300万人受灾，5人死亡，1人失踪。 “山竹”来势汹汹，狂风暴雨袭击了粤、桂、琼、湘、黔，造成了严重的自然灾害，但在应急管理部的统一指挥下，五省区提前防御，措施得当，尽可能地控制了损失，减小了灾害影响，成为一次比较成功的风险防控案例。

从被动式应急转向主动式防控

自进入新世纪以来，世界各国在现代化进程中均感受到公共治理的难度在加大，严重自然灾害、重特大生产生活事故、重大群体性事件、重大卫生疫情等事件，最易扰乱公共秩序，最易引发公共危机，各国对此均加强了应急响应部署。我国于2005年在国务院办公厅增设国务院应急管理办公室，专门“履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用”；各省市均设立了应急办公室。在之后的汶川大地震、禽流感疫情、天津港危化品爆炸等重大风险灾害事故爆发之时，各层级应急办发挥了重要的作用，全国的应急响应体系不断完善，应急响应能力不断增强。

从理论层面来看，公共危机的爆发，是社会或自然风险因素的聚积达到质变状态，因某个导火索事件或环境条件而爆发。目前尚有一部分自然灾害因技术不足的原因而无法提前预警，只能采取“减轻策略”与“应对策略”，不少的自然灾害类型与大多数的社会风险都可以通过科学、周密、连续的监测、监控而提前预知，因而可以采取“预防策略”，“减轻”与“应对”是风险发生之时与发生之后减少危机损失、处理次生风险的策略，而“预防”才是釜底抽薪、标本兼治的关键性前控策略，所以面对风险与危机，首选“主动预防”，其次才是“积极减轻”，再次是“被动应对”。

但是在很长一段时间内，人们普遍认为公共危机因偶发性而无法预防，特别是具有不可抗性的自然灾害难以预警，只能灾后应急，就将主要精力投于应急响应，形成了“彗星型”风险反应结构——应急管理优先而公共危机治理、社会风险治理落后的结构，所以尽管全国各地的应急预案越来越齐备、应急响应越来越快速、应急工作越来越细致，但却在实践层面中给群众留下一种“按下了葫芦、飘起了瓢”的感觉。因而尽快扭转只重视“应急”的偏倾，将“预防”策略置先，其次选择“减轻”策略，最后再选择“应对”策略，才是打开防控风险、化解危机的“锦囊妙计包”的正确顺序。

此次面对台风“山竹”，国家气象局一直密切关注与监测，并基于山竹在菲律宾的危害程度发布了提前预警，准确估计了登陆地点与风险等级。广东省防总在9月14日启动防风Ⅱ级应急响应，15日18时提升至Ⅰ级，全省各部门联合行动，采取了一系列的措施，包括关闭海滨海岛旅游景点、组织群众转移安置、关闭沿海道路、地下停车场、加固广告牌、渔船全部召回港口、琼州海峡停运等。16日发布全省所有学校停课，深圳、广州、中山、江门、阳江等市全面“停工、停业、停产、停运”，高速公路封闭、高铁停运、航班取消；9月17日，国家减灾委、应急管理部针对广东灾情紧急启动国家Ⅳ级救灾应急响应；这次从国家到相关省市“预防在先”的治理行动，有效地预防与减少了“山竹”对人民群众生命财产的危害，充分体现了主动式防控理念的全面确立与良好运用。

从碎片型应急转向系统型防控

2018年3月第十三届全国人民代表大会第一次会议批准设立“应急管理部”，将原先分散在国家安全生产监督管理总局、国务院办公厅、公安部（消防）、民政部、国土资源部、水利部、农业部、林业局、地震局以及防汛抗旱指挥部、国家减灾委、抗震救灾指挥部、森林防火指挥部等的应急管理职能进行了一次全新的整合，有利于对全灾种进行全流程、全方位管理，提高公共安全保障能力。

一种自然灾害，可能引发多种灾害险情；一个社会事件，可能需要多部门协调治理；真正的大部制改革，就是要集合行政资源、收拢治理力量，以期高效、高质地完成职能目标。应急管理部的成立，就是从国家层面推动系统型防控的重大举措，核心任务是统一全国各类风险的评估标准、测评方法、防控流程，并发布工作指南，清晰地给出中央、地方各自的行动方案、响应级别、协同机制，以便面对风险事件，既可以分头行动，又能够集体行动。

此次面对台风“山竹”，应急管理部居中指挥，粤、桂、琼、湘、黔五省区提前部署、积极迎战，特别是各地市政府全面紧急动员，深入落实到城乡社区，政府、市场、社会团结合作，织就了一张系统型防控网络。首先基层政府按照《台风应急预案》进行了细致的工作，例如仅“民众紧急转移避险”这一项，在两天之内，广东、广西、海南紧急转移安置69.5万人，工作量之大可见一斑。再例如，根据台风预计登陆路线，广东、海南、广西、贵州、云南消防总队2.4万名官兵携带特种救援装备，提前1-2天抵达登陆地区和重点部位，同时周边的浙江、安徽、江西、福建、湖北、湖南6省消防总队集结备援；仅9月16日一天，广东消防接警165起，出动消防车、冲锋舟艇243辆次，消防官兵1368人次，营救被困群众92人、疏散群众147人。

同时，政府对市场的调控非常得力，各地大小超市与菜场确保供应，物品丰富、物价稳定；广大民众从短信、微信、电视、广播、报纸等多渠道持续获得台风的相关预警信息，例如台风目前方位、风速雨量、影响直径、避险知识等等，各地居民均听从安排，或紧急转移，或居家避风。台风过后，各个街道、社区组织党员、干部率先走上街头，清理吹倒吹落的树干树枝，修整线杆院墙道路井盖，及时排查各种潜在风险隐患，不到半天左右的时间，各个城市回归原本的生产生活秩序，市容市貌井然、海陆空交通恢复。

从脆性稚嫩走向韧性成熟

政府间气候变化专门委员会将人类社会系统的脆弱性定义为“风险灾害、敏感性、适应能力”的函数，S.L.Cutter将脆弱性定义为“人类系统对于灾害的敏感度”与“从灾害中的恢复能力”，并进一步开发出了“社会脆弱性指标（So VI）”用以评估人类社会面对风险、危机、灾害时的脆弱性，引发了各国学者对于城乡社区或更大地理空间内的人类社会的脆弱性研究热潮。

有趣的是，对于人类社会脆弱性的研究始终与遇灾韧性（或称为“受灾弹性”、“灾后恢复力”）捆绑进行，因为“就脆弱谈脆弱”是没有实践价值意义的，“韧性（弹性、恢复力）”才是人们关注的重点。受心理学的影响，W. N.Adger提出“韧性（恢复力）”包括“自我组织、自我适应、自我学习的能力”；受生态学的影响，F。 Norris将韧性（弹性、恢复力）视为一种社会系统重塑的过程；我们则可以将“韧性”定义为面对风险灾害的“准备和计划”的能力、“应对和恢复”的能力，以及“吸收经验和加强适应”以期更好地防控风险与处理危机的能力。

当代的公共治理是凝聚全部人类社会结构资源的重要职能，改变一个旧的结构，依靠的是公共治理变革；形成一个新的结构，依靠的是公共治理创新；风险来袭，可能暴露出的是公共治理的脆弱性，抗御危机，必须凭借的是公共治理的韧性（恢复力）。在我国逐步从传统型社会向信息型社会转型的现代化进程中，公共治理能力与治理体系一方面接受转型风险的考验而逐步暴露出一些不足与短板，一方面也会伴随社会发展进步的积累而实现更好的成长与成熟，可以说是在认识到“脆弱与稚嫩”的同时提升着“韧性与成熟”。台风“山竹”来袭，就是对我国从中央到地方的公共治理能力与体系进行了一次突击检验，政府、市场、社会联合提交出了一份合格的答卷。

公共治理的突出特征是“开放的公共管理+广泛的公众参与”，治理主体多元化、治理参与民主化、治理方式多样化，这三个“化”是要由“公共治理体系”这一个“体”将其有机地组合在一起的，将政府、市场、社会的治理资源进行整合协同发挥作用。民众赞许的高质量的公共治理，就是在公共治理体系的韧性建构、公共治理能力的不断提升中逐步实现的，是在宏观的国家治理现代化与微观的基层治理现代化的进程中逐步实现的。

（作者系华南农业大学公共管理学院教授）

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