深挖土地潜力 提升城市实力仲恺大道沿线城市更新助力建设国家一流高新区

仲恺大道沿线城市更新效果图。（翻拍）

“轰隆”一声，仲恺大道沿线三阳酒店附近一个清拆点一幢5层旧楼房应声倒下。9月27日，仲恺高新区陈江街道、惠环街道在仲恺大道沿线13个城市更新单元范围内开展集中清拆行动。这是继8月27日、9月13日、9月20日集中征拆后，又一次大规模集中清拆行动。

仲恺高新区持续加大仲恺大道沿线城市更新征拆工作力度，从每月一次集中征拆行动升级为每周开展集中征拆行动，要求“日有进展、周有行动”，推动征拆工作进一步提速增效。

自去年6月28日仲恺大道沿线城市更新单元推介会召开，沿仲恺大道两侧的城市更新工作经过1年多的强力推进，已完成挂牌和大部分项目的摘牌。截至9月25日，已完成摘牌项目14宗，余下的5宗将在10月19日前完成摘牌，现已全方位进入征拆新阶段。

城市更新是一项系统工程，也是优化配置土地要素的重要方式，需要多方参与共同推动，需要科学平衡各方利益，需要整合各方资源形成强大合力。此轮城市更新，仲恺高新区坚持统筹用好政府、市场两方面力量和资源，突出政府全链条主导与积极引导市场参与相结合，进行实践探索。

优化产业和城市空间布局 服务建设万亿级电子信息产业集群

市委、市政府作出建设国内一流城市的重大决策部署，明确赋予仲恺高新区打造“万亿级电子信息产业集群主阵地”的重大使命。要承担这个使命，仲恺高新区必须坚持产业立区的初心，坚持推动科技创新的使命，在腾挪工业产业用地和空间上大做文章，为高端产业在仲恺高新区集聚发展提供充裕的空间。

然而，仲恺高新区内生态红线区域范围占比较大，全区可供开发土地面积总量有限，可新增建设用地不多，亟需通过存量开发缓解土地与生态资源压力。同时，仲恺高新区存在城、村、厂混杂问题，城中村数量多达109个，占地面积约408公顷，各类居住用地中，设施较欠缺、环境较差的三类居住用地约占居住用地的43.8%，落后的城市面貌已经影响仲恺城市“软实力”，给创新型产业发展、吸引留住人才、服务产业转型升级带来较大的负面影响。

产业发展与城市配套如何统筹安排，如何在将绝大多数新增建设用地指标用于产业的情况下，统筹兼顾城市发展，这是现实难题，考验仲恺高新区的智慧。

为此，仲恺高新区紧紧围绕市委、市政府建设国内一流城市的战略目标，谋划仲恺的发展蓝图，构建“一心八廊、双城三园”的发展格局。“一心”是潼湖湿地生态核心；“八廊”是以潼湖湿地为核心，依托水道和绿廊，通向仲恺四周的八条山水相连、蓝绿交织的放射型生态廊道。“双城”是创新提质老城和生态智慧新城；“三园”是国家级产业平台中韩（惠州）产业园、省级产业平台人工智能产业园和市级产业平台大健康产业园。

“总的思路是：坚持问题导向，聚焦突出矛盾，着力补短板、强弱项，运用供给侧结构性改革的政策思路，以城市更新为关键抓手，聚力产业空间、土地要素、公共产品三个领域供给侧结构性改革，推动优化产业空间布局，盘活中心区宝贵的存量用地，大幅提升公共产品供给水平。”仲恺高新区有关负责人介绍。

目前，仲恺正以仲恺大道沿线城市更新为契机，全面启动片区规划修编工作，已完成编制27项，正在编制16项，计划编制3项，并力争年内实现全区控规全覆盖。新一轮国土空间规划编制，严格落实工业控制线要求，共规划产业用地47.53平方公里，占全区城市建设用地34.94%，比市下达的工业控制线要求增加24.59平方公里。

如今，依托国土空间规划，仲恺高新区编制并发布了仲恺高新区城市更新专项规划。据仲恺高新区城市更新发展中心相关部门负责人介绍，与现状用地相比，将新增工业厂房面积540万平方米，按容积率2.0计算，则可新增工业产业用地2.7平方公里。具体到仲恺大道沿线城市更新项目方面，按照规划，可新增产业及相关配套用地约110公顷，可为中心区产业升级，打造万亿级电子信息产业集群提供强有力支撑。

优化土地要素市场化配置

政府主导市场参与

打通存量用地入市“任督二脉”

事实上，仲恺高新区适宜开发的土地资源稀缺，可新增用地不多，土地供给需求存在结构性突出矛盾。在需求侧，是工业化、城市化需要大量用地需求，一大批项目落地需要用地保障；在供给端，一方面是绝大多数新增建设用地用于保障产业，但新增的量仍无法满足产业发展需要；产业发展的同时，城市要发展，商业、住宅、公共基础设施建设等配套用地需求同样很大，这方面主要靠城市更新盘活存量来保障供给。另一方面，建成区大量低效用地未盘活，长期得不到高效利用，与较大的土地供给缺口形成严重的结构性矛盾，迫切需要在盘活存量建设用地上下大力气。

中央有关文件明确提出，“完善城镇建设用地价格形成机制和存量土地盘活利用政策，推动实施城镇低效用地再开发，在符合国土空间规划前提下，推动土地复合开发利用、用途合理转换”。仲恺高新区通过城市更新盘活存量土地，推进城镇低效用地再开发，是中央精神在仲恺的落地生根，也是高质量发展背景下破解土地供需结构性突出矛盾的有力举措。

据统计，仲恺大道沿线城市更新9.7平方公里区域内需改造面积440公顷，其中旧村庄288.6公顷，占65.5%；旧厂房123.1公顷，占27.9%；旧城镇28.3公顷，占6.4%；还有布局零散的政府储备地及留用地，这些低效土地长期得不到高效利用，造成严重的资源浪费。

“在城市化高速推进过程中，曾经的粗放式扩张带来一系列历史遗留问题，这些问题集中体现在仲恺大道沿线城市更新单元统筹范围内的地块中，如果得不到合理的解决，盘活存量就无从谈起，必将制约经济社会发展、城市转型升级和人民群众生活水平的提高，迫切需要通过城市更新一揽子措施予以解决。”仲恺高新区相关负责人表示。

2019年8月以来，仲恺高新区结合“不忘初心、牢记使命”主题教育，深入推进仲恺大道沿线城市更新意愿征集工作，19个项目工作组的工作人员发扬连续作战精神，进村入户征集沿线村（居）民、业主改造意愿，累计收集并解决仲恺大道沿线城市更新单元统筹范围内各类用地历史遗留问题1000多个，为这些存量土地扫除了入市障碍。在此基础上形成的补偿方案和补偿指南，更贴近仲恺实际，具有较强的可操作性。

现实来看，要盘活存量土地，推动实施城镇低效用地再开发，必须处理好公共利益、改造主体合理利润、权利主体合法权益三方面关系。

在低密度、低容积框架下，靠传统的市场主导的更新改造，无法做到经济平衡，企业没有参与的积极性；而如果全部依靠政府盘整收回，区本级没有财力承担如此大规模的盘整收回。仲恺大道沿线城市更新通过政府主导、市场参与，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用“双管齐下”，打通存量用地入市的“任督二脉”，政府给予较大幅度的让利，充分调动权利人、改造主体等各方参与的积极性，从而更好地实现公共利益，取得多方共赢的效果，开辟了向存量要空间的新路子。

补短板增加公共产品供给

将显著提升中心区公共服务水平

仲恺高新区成立于1992年，由于历史原因，城市面貌备受“吐槽”——城市品质较差，存在城、村、厂混杂问题，基础设施较欠缺、环境较差的三类居住用地约占居住用地的43.8%，落后的城市面貌严重影响城市“软实力”；公共配套缺乏，基础设施还不完善，公共管理与公共服务用地、绿地与广场用地等，与国家标准和打造国家一流高新区的目标相差较大。

仲恺高新区敢于揭短亮丑，敢于正视问题、破解难题。

仲恺高新区相关部门负责人表示：“推进城市更新，就是仲恺落实中央关于高质量发展和供给侧结构性改革的具体举措，突出体现在城市公共服务设施补短板、城市面貌补短板、居住条件补短板方面，增加公共产品供给。”

据统计，该区域更新改造拟新建和改扩建学校14所，配建幼儿园15所、老年人日间照料中心15所、居家养老服务中心3所，新建规划路48条、社会停车场10个、公交站场及公交接驳站6个、市政公园20个共32.96公顷，以及文化体育设施、公共绿地、医疗卫生站点、社区服务站点、环卫设施一批，将显著提升中心区公共服务水平。

与此同时，打造一批彰显现代城市气息的项目，大幅改善仲恺城市面貌，让仲恺彻底摘下城乡结合部的“帽子”，华丽变身为现代化高新区，显著增强当地群众的获得感、幸福感、安全感，持续推动仲恺高新区新旧动能转换和高质量发展。

加强党对城市更新工作领导

健全机制强力推进

1年内19个项目全部挂牌

一直以来，仲恺的城市更新模式主要以企业主导为主，多为房地产公司开发，出现了“改造模式较为单一，改造布局较为零散，现有模式改造周期长，企业筹措资金压力大，利益分配不均衡”等问题。

此前，仲恺高新区惠环街道三坳岭旧村庄改造，从企业与村集体开始接触，到签订拆迁补偿安置协议，换了数个改造主体，花了近十年时间，对要抢抓发展机遇的仲恺来说，时间成本过大。尤其是市场主导改造模式下，在土地谈判过程中，改造项目因涉及众多产权主体，在利益分配方案谈判上耗时过多，给企业决策带来了较高的交易成本和不确定性，且改造范围内往往是不同性质土地混杂，使得土地整理难度很大，成本极高，造成土地统筹、整合困难，一般项目需经历3~5年的土地整备期。

能够在短短的1年时间内实现政府主导的19个项目全部挂牌，仲恺高新区的“宝典”是什么？

仲恺高新区城市更新发展中心相关负责人介绍，在具体做法方面，通过“政府主导、整体无缝推进；市场参与、单一主体实施；统筹公配、风貌设计管控；合理补偿、平衡各方利益”等多项举措科学谋划改造实施路径；同时，打出划定更新单元、加强组织领导、制定政策措施、广泛宣传发动、强化工作保障等“组合拳”整体推进改造实施工作，并绘就中心区高质量发展蓝图，顺利推动各项城市更新工作的开展。

作为不可再生资源的土地，要进行供给侧结构性改革，需要强有力的推动力。

火车跑得快，全靠车头带。仲恺高新区建立了由区主要领导挂帅、区领导挂点、镇（街）落实、各部门参与的工作机制。去年7月2日，成立了由区委主要负责人为召集人，区管委会主要负责人为第一副召集人，5位区领导为副召集人，各有关部门单位负责人为成员的仲恺大道沿线城市更新工作联席会议制度，加强党对城市更新工作的领导；仲恺区城市更新发展中心和陈江、惠环两个街道分单元成立专职工作组，负责具体工作落实。

可以预见，再过两年，仲恺版的“深南大道”将以崭新的面貌展示在世人面前。

智库观察

广东省社科院区域与企业竞争力研究中心原主任丁力：

补齐城市短板 提升城市品质

即使有丰富的工业建设用地，也要珍惜好，充分发掘其潜能，发挥每一寸土地应有的价值。同时，政府部门要转变好职能，防止产生在城市更新中的利益输送和土地财政思维。提高存量土地的产出，不等于把土地转换用地性质卖个好价钱，坐收土地财政利益。

仲恺高新区此轮城市更新注重补齐城市发展短板，切实提升城市品质，培养城市的内生动力，通过创新创业的形式拉动城市更新，为其他地方的城市更新作出有益探索。

中山大学岭南学院教授林江：

提升土地价值大幅增容提质

仲恺大道沿线城市更新通过政府主导、市场参与，充分体现了土地要素供给侧结构性改革的政策思路，把中心区一大批低效、存量用地通过城市更新投向市场，不仅大幅提升土地价值，而且大幅增容提质，有利于显著提升中心区经济密度、城市能级。

一心八廊 双城三园

一心

潼湖湿地生态核心

八廊

以潼湖湿地为核心，依托水道和绿廊，通向仲恺四周的八条山水相连、蓝绿交织的放射型生态廊道

双城

创新提质老城和生态智慧新城

三园

国家级产业平台中韩（惠州）产业园、省级产业平台人工智能产业园和市级产业平台大健康产业园

本版文/图 惠州日报记者杨敬贺

林丽娟 魏怡兰

通讯员卢小浩

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