惠州市发展和改革局课题组建议惠州优先将重大产业项目布局落户到同类产业特色小镇 惠州特色小镇要向产业领跑者转变

潼湖科技小镇首座铜铟镓硒薄膜建筑光伏一体化示范建筑。惠州日报记者周楠 摄

惠州正在大力推动“2+1”现代化产业体系建设，电子信息、石油化工两大支柱产业正在蝶变，新兴产业崛起，惠州各县区也正在差异化考核体系的指挥棒下，走灵活特色的差异化高质量发展之路。在这一大背景下，拥有良好的产业基础和丰富文化内涵的惠州，打造特色小镇有很大的空间，很适合发挥特色小镇示范性、带动性、传导性作用，通过特色小镇打造产业发展新平台，培育经济发展新动能，激发城镇发展新活力，助力一流城市建设。

事实上，近年来，惠州也在以特色小镇建设为抓手，着力推动县（镇）域经济加快发展。近期，市发展和改革局组成课题组，开展了惠州特色小镇建设发展研究，围绕当前惠州特色小镇建设存在问题、国内外经验启示，惠州如何发挥好特色小镇作为新型城镇化与乡村振兴重要结合点、促进经济高质量发展重要平台这一独特作用，给惠州经济转型和发展注入新的活力等，进行全面剖析。

《惠州日报》现将此次研究的成果整理刊登，以期对各有关部门、行业人士和广大读者有所启示和借鉴。

小镇建设

冠省级称号的小镇达10个

国内“特色小镇”于2014年发端于浙江省并成功运行，此后，全国掀起了特色小镇建设浪潮，取得一些进展、积累一定经验，但也存在一些地区滥用概念、名不副实、盲目发展、质量不高、房地产化等不良倾向，违背了特色小镇建设初衷。

2018年8月至11月，国家发改委密集出台相关文件，推进特色小镇内涵正本清源，进一步明确了特色小镇的定义，指出特色小镇的基本条件是立足一定资源禀赋或产业基础，区别于行政建制镇和产业园区，利用3平方公里左右国土空间（其中建设用地1平方公里左右），在差异定位和领域细分中构建小镇大产业，集聚高端要素和特色产业，兼具特色文化、特色生态和特色建筑等鲜明魅力，打造高效创业圈、宜居生活圈、繁荣商业圈、美丽生态圈，形成产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活的创新创业平台。

惠州拥有电子信息、石油化工两大支柱产业，多年来一直大力推动汽车与装备制造、清洁能源成为新的支柱产业，构建支柱多元、结构优化、支撑力强的现代产业体系。这也成为惠州发展特色小镇的经济基础和支撑，而惠州悠长的历史记忆、文化脉络和丰富的文化内涵也赋予惠州打造特色小镇的灵魂。

早前，惠州市委、市政府就提出要以建设“特色小镇”为抓手，着力推动县（镇）域经济加快发展，先后出台了《惠州市特色小（城）镇建设实施方案》《惠州市特色小镇创建导则》等系列文件，2018年更成立了以市领导为组长的特色小镇建设统筹协调领导小组，各县（区）也对应成立协调机构，以高规格的统筹协调领导小组来推动特色小镇建设。

也因此，惠州特色小镇建设取得进展，先后有潼湖科技小镇、龙门竹泉小镇、惠阳智慧家居小镇、德赛未来工业小镇等4个小镇进入广东省省级特色小镇创建名单，博罗县横河镇、龙门县蓝田瑶族乡、惠城区横沥镇、惠阳区秋长街道、龙门县南昆山获评“广东省森林小镇”，惠城区桥东街道成为广东省首批“互联网”创建小镇之一，惠州冠省级称号的小镇数量达到了10个。

存在问题

产业功能融合度不足

当前，惠州特色小镇存在着融合度不高、氛围不浓、配套措施不到位等问题，这些都影响了特色小镇功能的发挥。

无优势产业或优势产业不强

特色小镇要求产业特色鲜明，明确一个最有基础、最有优势、最具特色的产业作为主攻方向，突出“一镇一主业”，以新兴产业作为特色主导产业的特色小镇，要拥有该产业在国内的龙头企业和具有一定知名度的相关机构，能形成高端产业链。但是惠州许多地方在建设特色小镇中并无优势产业和拳头产品，或者优势产业不强，小镇产业发展科技含量不高，产品市场竞争力不强，缺乏地方特色，无法进行差异化竞争。

此外，一些小镇在建设中往往注重硬件设施的投入和企业文化的融入，却没有过多注意去挖掘特色文化。“文化是小镇的灵魂，一个小镇如果不注重文化建设，它的发展就会受到很大的制约。”课题组认为，惠州有丰富的红色文化、民俗文化、东坡寓惠文化等，更有客家山歌、农民画、麒麟舞、惠东渔歌、瑶乡舞火狗等地方特色，这种文化的形成是在日常人文及自然环境熏陶下形成的一种共识，也是特色小镇最具魅力的品牌，是小镇最重要的软实力。

课题组发现，导致小镇人文特色不显著的原因：一是职能部门在特色小镇建设中的参与引导不足；二是建设企业逐利心切，对于短期内不大可能变现的人文挖掘培育重视度不够。

特色小镇建设的浓厚氛围尚未形成

惠州部分特色小镇在建设过程中，产业与旅游功能、文化功能、社区功能的融合不足。有的单独侧重单一功能，相对分散的独立运作或是旅游文化，或是产业聚集等；或是生搬硬套将诸多因素捆绑，整体基础配套、公共服务层次不高，完整的社区生态还没有形成，这使得居民身份认同度普遍不高，进展导致特色小镇难以吸引高端企业投入和人才进驻。

配套措施不到位则制约了惠州特色小镇的吸引力。特色小镇作为新型发展方式，是块状经济的新业态，前期发展需要政策上的支持及指引。在浙江，政府对特色小镇建设有一套完整的管理办法、申报制度、奖励制度，对如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的50%给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%给予配套奖励；对全省具有示范性的特色小镇，省给予一定的用地指标奖励；在创建期间及验收命名后，规划空间范围内的新增财政收入上交省财政部分，前3年全额返还、后2年返还一半给当地财政。

“在浙江发展特色小镇，政府会"一路开绿灯"，从拿地、拿什么样的地到审批流程，都会给予方便。”课题组认为，这些都是实实在在的，企业能“看见”的好处，对激发市场参与度有很大作用。

另外，由于有关部门和地方政府对推动特色小镇建设积极性不高，民间资本投资建设特色小镇的意愿不强，特色小镇的宣传稀少，公众对特色小镇的认识不多，全社会关心、支持、参与特色小镇建设的浓厚氛围尚未形成。

对策建议

把特色小镇当成新型城镇化与乡村振兴重要结合点来抓

当前，惠州提出要发挥粤港澳大湾区东岸战略腹地和枢纽门户优势，把惠州打造成为珠江东岸新增长极、粤港澳大湾区高质量发展重要地区和国内一流城市。课题组认为，要实现这个美好愿景，惠州还需全力探索真正适合自己的高质量发展新路径，特色小镇作为新型城镇化与乡村振兴重要结合点，是促进经济高质量发展的重要平台，能给惠州经济转型和发展注入新的活力。

建立特色小镇高质量创建发展机制

当前，惠州的互联网+商创小镇、体育小镇、森林小镇各种类型小镇分属不同的政府部门推进，创建机制和标准侧重不一。要引导各类型小镇高质量发展，优化各部门、各类型小镇的创建机制，不断调整完善评估指标，实施“创建达标制”。把实绩作为唯一标准，重谋划、轻申报，重实效、轻牌子，上不封顶、下不保底，宽进严定、动态管理，不搞区域平衡、产业平衡，形成优胜劣汰的竞争机制。转变政策扶持方式，从“事前给予”转变为“事后结算”，对于验收合格的特色小镇才给予各种实质奖励，防止盲目“戴帽子”，确保特色小镇的建设质量。

以特色小镇作为新兴产业发展培育载体

围绕打造“2+1”产业集群，惠州应发挥特色小镇作为高端智能制造产业、新兴产业等高度集聚区优势，培育建设一批智能制造、清洁能源小镇；充分发挥惠州市生态环境、自然资源、地理位置等优势，利用龙门温泉+森林资源、罗浮山中医药+养生资源、惠东大亚湾滨海+养生资源等特色资源，布局和建设康养小镇、中医药小镇等。总体而言，惠州重点以特色小镇作为新兴产业发展培育载体，以特色小镇为节点，推动新兴产业发展以点上突破带动面上发展，形成多点开花的局面。

课题组建议惠州优先将重大产业项目布局落户到同类产业特色小镇，国家、省、市在同类产业方面有扶持政策的，集中先向特色小镇内倾斜，加快优势产业提质增效和转型升级，壮大做强优势产业从“跟跑者”向产业“并行者”、“领跑者”转变。

同时，惠州宜加快建立完善新兴产业扶持配套政策，例如建立“小镇服务直通车”，每个小镇设立县（区）政府领导挂号联系及专门服务跟进工作组制度，及时解决小镇发展遇到的瓶颈、需要政府协调帮助的问题。实行“信用快审”承诺制，不断提升行政审批效能和优化政府服务环境，为特色小镇企业提供更好的发展空间。各部门主动为小镇创业群体提供基础设施、基本公共服务、融资、培训辅导、技术支持等全链条服务包，提供普惠的政策集成，积极吸引创投机构、资本、人才等高端要素集聚到特色小镇。

产业功能需与其他功能融合匹配发展

产城融合需要产业功能和小镇其他功能的互相匹配，因此特色小镇建设要防止单一功能区规模扩大、功能膨胀，产业、居住与配套功能各自分离，将产生功能区与其他功能区的联动障碍。如果一个小镇因为房地产开发而使其居住功能得到迅速发展，出现成片的住宅区，但却缺少支撑片区或小镇的发展本质的产业功能，最终将导致小镇沦为“睡城”，特色小镇要健康发展必须拥有与居住等量的产业规模，规划中应设定一个比较合理的配套比例，如采用居住组团、产业组团、商业组团按2:2:1的占比模式进行建设。

同时，建设特色小镇要以人为本打造宜居宜业环境，秉持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的宗旨，从基础设施建设、文化生活建设、公共安全治理、日常行政事情办理等各领域，提升小镇人民生活的便利性和幸福感，让经济发展的成果惠及人民。通过特色小镇的建设促进供给侧改革和城乡一体化建设，不断缩小城乡差距。在特色产品及特色资源开发中紧扣本地特色资源，尊重民意和民俗，注重“乡村风情、城市品质”传统和现代两者的结合，把文化传承和挖掘作为突出小镇特色的重要方面，发挥特色小镇文化特色功能，深挖惠州优秀传统文化价值，传承惠州丰富的红色文化、民俗文化、东坡寓惠等文化，结合实际打造出特色小镇的文化IP品牌。

精准治理，完善配套政策

课题组认为，特色小镇从开发建设到品牌传递是一个长期运行的过程，成功与否的一个关键在于其治理模式，因此无论特色小镇处于创建期、运营期还是常态的维护期，都需要行之有效的精准治理。在小镇开设专家智囊团或与成熟智库形成治理联盟，运用平台化、网络化的运行模式，将小镇绩效评估精细化，将常态、滚动的评估贯穿特色小镇创建和运营全过程，时刻对标国内优秀小镇标准，才能使小镇的生活和工作品质与国内一流城市相吻合。

特色小镇的建设投入大，周期长，要确保特色小镇建设的高效、有序开展，必须有政策护航，并实现机制创新。广东省出台的文件较少，实际的支持政策也不多，要想在特色小镇发展过程中，树立示范性标杆，打造出特色小镇建设的“惠州模式”，惠州还应在特色小镇的扶持政策组合上下大力气，全市各级各部门要尽快根据各自实际，选择整体或单个项目或某个领域专业化、针对性、多维度扶持特色小镇建设，制定配套扶持激励措施。县级政府要设立专门机构、指定专人负责特色小镇工作的开展和实施，制定出台符合本地实际的激励措施。

冯丽均 整理 通讯员郑陆威

经验启示

国外：不能是自给自足的“孤岛”

课题组研究对比了国外特色小镇的建设历程发现，在发达国家，特色小镇已成为产业竞争力的主要载体。其发展路径主要分为两种，一种是以政府为主导力量，引领小城镇的规划建设。最典型的例子就是英国在第二次世界大战结束后发起的“新城运动”。第二种是在经济社会发展规律的支配下，小城镇因逐渐获得了企业或居民的青睐而兴起和壮大，政府只承担辅助支持作用。例如美国许多小城镇的繁荣就是人口和企业的自然选择和聚集的结果。

总体来看，国外小城镇主要类型分三类，一类是企业总部基地。环境宜人、地价低廉、基础设施完善是这类小镇的基本特征。例如沃尔玛总部位于阿肯色州北部的小镇顿维尔，全镇人口只有2.5万，美孚石油的总部设在德克萨斯州达拉斯县的欧文小镇。第二类是特色产业城镇。这类小镇凭借自身的特色资源或地理区位优势，以某一类主导产业为支撑，带动当地的经济社会发展。例如美国格林尼治镇被誉为“对冲基金之都”。第三类是宜居城镇。这类城镇兴起源于“大城市病”的蔓延，人口膨胀、交通堵塞、环境污染等一系列问题促使人们将居所迁移到大城市周边的卫星城镇。

课题组分析，国外特色小镇发展历程和建设经验，为惠州发展特色小镇建设带来了三点启示。

一是注意与周边地区整体统筹发展。布鲁金斯学会的研究员提出，那些发展势头良好的小镇，大多是大都市区经济活动的一部分，而不是自给自足的“孤岛”。通过与周边地区，特别是大都市保持良性互动关系，小镇可以在资源整合和协同发展中受益良多。二是确保政府与市场各司其职。在小城镇建设过程中，政府与市场在不同国家和地区扮演的角色各异，但总的看来，二者都不曾缺位。政府主要职责是完善基础设施，创造良好的居住环境和投资环境，维持公平的市场秩序，帮助各个城镇实现信息互通和利益共享等。三是地方特色鲜明。日本九州东北部的大分县在20世纪80年代初发起的“一村一品”运动，旨在鼓励各地发现和利用地方特色资源，包括文化遗迹、农产品等，并将其打造成为支持当地经济发展的支柱产业或产品。这样就避免了同质化现象，有利于经济的可持续发展。

国内：引导各方共建共享共治

国内特色小镇做得最好的是“浙江样本”。浙江特色小镇立足市场化方式，突破政府宏观引导，发挥市场主导作用，广泛吸引社会资本参与，带动大众创业创新行为。其特色一是“特”，明确每个特色小镇的产业发展方向，推动特色产业集聚发展，避免雷同发展、同质竞争。二是“新”，强调新技术应用和创新发展思路，推动“互联网+”等新技术手段与传统产业结合，积极培育新业态，提升价值链，成为产业转型升级的新载体。三是“小”，不过分追求大尺度建设和发展，规划面积一般控制在3平方千米左右，建设面积一般控制在1平方千米左右。四是“活”，将特色小镇定位为综合改革试验区，在改革方面进行了大量的探索实践。

“浙江样本”给惠州发展特色小镇的启示主要有四点。一是注重发挥市场作用。把专业的事交给专业的人来做。比如，云栖小镇依托阿里巴巴集团首席技术官，坚持发展以云计算为代表的信息经济产业，大力发展智能硬件产业。二是以“小”取胜。小镇注重居民和企业的实际需求，为企业和居民提供各类便捷服务，做精做强才能提高综合竞争力。三是创新运营模式。注重发挥当地企业、居民、村（社区）的主动性和积极性，引导各方社会力量参与小镇的规划建设，当居民和企业能够从小镇发展中获益后，又可以激发居民和企业参与积极性，形成良性互动。四是尊重城市发展规律。经济发展规律表明，成本是城市竞争力的重要内容，发展成本越低，则竞争力越强。把初期规划建设面积控制在较小水平，降低了小镇建设维护成本。坚持在城乡结合部布局，用较低的成本将城区的基础设施进行延伸，降低土地等要素价格，使特色小镇保持相对较低的产业发展成本。

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