未来5年，惠城中心区将完成拆除重建建筑440万平方米 惠州“三旧”改造迎来“加速度”
从桥东区域航拍图可以看到，桥东桥西区域与江北区域城市风貌对比明显。南方日报记者梁维春摄
近年来，随着惠城江北、下角、水口等片区的多个老旧厂区蝶变成新住区，“三旧”改造工作在市场推动下取得一定进展。但这并未成为正面成绩单，因为压缩了产业空间、留下管理难题，这一发展模式广受诟病。
惠州“三旧”改造工作何时能迎来“加速度”？随着9月初省政府发布《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》，惠州各项落地举措不断迎来进展。在《惠州市“三旧”改造实施办法》有效厘清工作指引和标准基础上，惠州市自然资源局日前公示的《惠州市惠城中心区“三旧”改造专项规划（2019—2025）》（下称《专项规划》）进一步明确了工作方向和目标。
《专项规划》提出将推动城市产业转型升级和城市风貌品质的提升作为工作的着力点。到2025年，全面摸清改造潜力家底，建立健全(政策、规划)管控体系，预期完成拆除重建类项目用地供给规模140公顷，实施微改造类项目70公顷，并提供70亿元的地方财政收入。在实施环节则将构建起“两带、一廊、十区”的整体空间格局，引导城市区功能和品质的全面提升。
“"三旧"改造不是简单地拔掉旧楼建新楼，也不是单纯地建设多少高楼大厦，而是充分考虑各方主体权益，满足各方权益之后实现社会、个体利益的共赢。”市自然资源局相关负责人介绍，结合划定的改造廊道和重点片区，未来将严格坚守节约优先、保护优先和自然优先原则，分片区开发实施，成熟一片改造一片，切实推进城市功能的优化和城市品质风貌升级。
●南方日报记者张峰
为什么改？
现有“三旧”改造模式广受诟病，工改居压缩产业空间
在惠城东平西枝江桥头，老市场摇身变成东湖花园9区综合体；在下角青年河畔，破败的锄头厂被改造成现代社区湖逸家园。与此同时，在合生大桥两岸，一南一北，隔江相望多年的老糖厂和面粉厂也在悄然改变，海伦堡西子湾、雍锦世家住区正在不断完善。
近年来，伴随惠州城市的扩容提质，房地产市场得到了长足的发展。作为房地产市场开发的有效途径之一，城市“三旧”改造工作在市场力量的推动下取得了一定的发展，多个项目得到改造实施。但同时也呈现出一些问题，长期存在的改造项目分布散、规模小、贡献低、类型少、集中于“工改商住”等弊端更是广受诟病。
据惠州市自然资源局城市更新科调研统计的改造现状数据显示，过去5年里，惠城中心区一共完成了“三旧”改造项目34宗，在改造类型分布上，“工改商住”数量达25宗，占比73.5%，其余9宗则为“居改商住”“工改商服”等，均为单一的商住改造。
“惠州当前的"三旧"改造实际上还是处在一种低产能、目光短视的发展阶段，与一流城市的发展进程，与城市扩容提质和产业升级发展的目标是不匹配的。”一名长期研究惠州城市更新工作的业内人士分析认为，就现在的改造情况来看，大量的分散的旧厂房改造住宅楼模式只是满足了企业经济利益，同时对于城市的产业空间也是一种挤压。
该业内人士同时举例，类似于在鹏达丽水湾周边的低矮平房，以及蓝光雍锦世家项目中间的老宿舍等，尽管既有老厂房改造改变了区域面貌，但同时也意味着被遗留下来的老宿舍不再具有改造的可能性，现代社区和老旧片区将长期存在。“无疑，这对于城市形象提升、品质空间营造和公共利益落实等都是非常不利的。”
“无论是此前公示的《惠州市“三旧”改造实施办法》，还是当前的《专项规划》，成片连片改造都将成为未来工作的指引和导向，全力推动城乡人居环境的改善和城市产业的转型升级。”惠州市自然资源局城市更新科相关负责人直言，这将是未来惠州“三旧”改造工作的方向和目标，盘活存量用地，向存量要增量，推动城市产业和城市品质提升，为惠州建设国内一流城市提供有效的助力。
如何提质发展？看回《专项规划》内容，规划明确了“政府主导、规划统筹、产业优先、公益保障、规范有序、多元共赢”的改造原则，将摒弃以往零散、点状的改造形式，划定改造单元推动成片连片、成规模改造，从而不断地推动城市空间的优化布局、产业转型升级、城市服务能力提升和历史脉络传承的活化，保障城市的有质、有秩、可持续发展。
要怎么改？
因地制宜，成片连片进行改造开发
为了强化规划实施指引，《专项规划》明确专项规划覆盖范围为包括桥东、桥西、龙丰、江南、江北、河南岸、水口、小金口等八个街道办和汝湖、马安、三栋等3个镇，总面积为561.56平方公里，这也是继去年底公布《惠州市区城市设计导则》后再度将三栋、马安、汝湖纳入中心城区统筹考虑。
延伸到实施层面，《专项规划》提出将聚焦于拆除重建类和微改造两类，对布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的旧厂房、旧村庄、旧城镇等存量低效建设用地进行盘活。不同于拆除重建，微改造为在维持现状建设格局前提下，通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮，以及整治改善、保护、活化，完善基础设施等办法实施的改造方式，包括综合整治、功能改变、局部加建、生态修复和历史文化保护等改造方式。
“"三旧"改造最重要的就是要因地制宜，严格摒弃掉既有的大拆大建模式，而是根据实际情况灵活考虑，该拆的拆，该修复的修复，该局部完善的就局部完善，丰富改造手段和策略，选择最合适的方式进行实施。”惠州市城乡规划委员会专家何林林表示，不同的城市形态和遗留都各有特色和价值，要认真处理好城市更新和保持城市文化多样性之间的平衡。
何林林坦言，城市更新（“三旧”改造）工作的成效不应是建了多少的高楼大厦，而是激发了多少的城市活力和闲散资源，城市形态和片区人居环境是否得到了改善等。
记者注意到，《专项规划》也将在这一方面进行深化指引，在强化政府统筹、规避市场主导的无序性同时，对于划定改造单元、成片连片改造项目实施过程中如何落实公共利益、优化交通道路，保障市政公用设施、公共服务设施等都将在指标管控上进行明确。
关注《专项规划》提出的改造目标：在规划周期内（2019—2025年），惠城中心区将预期完成拆除重建类项目用地供给规模140公顷，总建筑面积440万平方米。其中，居住建筑面积345万平方米，商业、办公建筑面积40万平方米，产业（研发）建筑面积40万平方米，公共配套设施建筑面积15万平方米；实施微改造类项目用地规模70公顷。
在城市收益环节，该规划还提出要完成“三旧”改造固定资产投资总额210亿元，提供地方财政收入70亿元。
与此同时，城市在区域功能完善和生活便利度等方面的公共效益也将得到保障。《专项规划》结合城市民生、产业和文化等需求，要求通过“三旧”改造，增加公益性设施总用地供给规模不小于25公顷，建设约3公里支路，实现惠城中心区公共服务水平显著提升。同时还将严格管控工改居项目的计划申报，优先推进工改工、工改商、工改混（产业用地+居住用地）项目，推进旧厂房成片连片改造不小于20公顷，并支持产业用地提高容积率；此外还将严格控制历史保护范围线内的拆除重建类改造项目，鼓励活化型改造，鼓励旧工业区微改造项目和稳步推进城中村及旧城区微改造项目，计划在规划周期内实施5个微改造项目。
将改哪里？
划定金山湖湖山等10个改造区，沿江沿路两带延伸
谈及“三旧”改造工作的实施落地，改造项目分布在哪里通常都将成为社会各界最为关注的信息。关注《专项规划》可以看到，尽管并未明确改造项目图斑和时序，但对于改造原则和改造片区的划定都已予以明晰。
“结合城市各组团的发展现状和分布情况，沿江片区、沿主干道片区，以及城市重要景观和轨道节点区域将成为改造的重点区域。”市自然资源局相关负责人介绍，作为城市形象的展示区，改造区域的老旧面貌，对于城市功能和品质的整体提升意义明显，同时相关节点作为城市核心区交通、配套等最便利的区域，也更能吸引新型产业的聚集。
根据《专项规划》内容，在充分考虑了惠城不同地区城市更新的动力和需求迫切性的基础，中心城区在未来5年内将着力构建起“两带、一廊、十区”的“三旧”改造整体空间格局，引导惠城中心区功能和品质整体提升。
依托该改造整体空间格局，“两带”分别为沿东江城市更新带、沿惠州大道—金山大道城市更新带。其中，沿东江城市更新带以提供创新产业平台与生产服务为导向。利用东江滨水环境资源和老城文化旅游资源，积极培育文化创意，科技创新、旅游养生、医药研发、科研教育等多种新兴产业平台。同时还将加强沿线两侧城镇风貌整治，完善配套设施建设，促进园区产业转型升级，打造串联惠城中心区的城市景观带。
沿惠州大道—金山大道城市更新带则以惠州大道、金山大道两条重要的城市交通轴为基础，串联起惠城中心区内主要产业生活节点，是惠城中心区城市发展的主轴。在实施上将优先推进惠州大道、金山大道沿线两侧地区城市更新，加快沿线商业服务业节点建设、沿街风貌提升和配套设施建设，引导城市高端功能向两侧集聚，打造一条展示惠城中心区城市形象与促进服务功能集聚的核心发展带。
与此同时还将系统的优化升级和修复城市生态屏障。通过对沿象头山—红花嶂城市更新廊道的优化活化，有效地更新改造沿路、沿江、沿山空间载体，激活生态资源的发展活力和价值，为惠州建设公园城市提供支撑。
在市民最关注的改造片区划定环节，《专项规划》结合可改造的潜在资源集中程度，将改造资源丰富且位于重点战略地区的“三旧”改造地块划分为10个重点改造区域，分别为：惠博沿江重点改造区域、江南七联重点改造区域、桥东桥西重点改造区域、小金口乌石重点改造区域、江北汝湖重点改造区域、江北望江重点改造区域、水口滨江重点改造区域、西湖红花湖重点改造区域、金山湖湖山重点改造区域、河南岸核心重点改造区域等十个重点改造区域。
“针对各片区产业发展和城市建设进程，划定的各重点改造片区在改造主导方向和承载的城市战略空间平台也将予以区分，实现更清晰的产业平台建设和特色片区发展。”市自然资源局相关负责人介绍，为确保产业的集聚度和实施的可操作性，重点改造区域规模均控制在3—5平方公里。
■相关
强化产业指引规避单一的住宅改造局面
聚焦当前市场最为集中的“工改居”改造模式，尽管一定程度上也带来了该项工作的发展，但面对城市产业提质发展的需求，单一的这一类型项目改造无疑压缩了产业项目的发展空间和活力。
如何推动多元改造途径的发展？《专项规划》提出将严格控制工改居项目，鼓励、引导旧厂房进行工改工、工改商或工改混（产业用地+居住用地）项目，并在相关的政策审批流程，以及容积率等全面给予优惠支持。
可以看到，对于企业实施旧厂房改造为符合产业发展要求的产业提升项目或其他非居住类项目，在行政审批环节可相应简化改造方案编制，缩短审批流程。同时还将通过支持工业用地提高容积率，让产业效能及企业效益得到最大程度的发挥。
与此同时，企业对于符合规划、不改变建筑主体结构的前提下，对现有工业用地上旧厂房进行改建，兴办与互联网、软件和信息服务、大数据、生产性服务业融合的新业务、新业态的项目还将设置为期5年的过渡期，提出经同级政府批准，可允许按原用途和土地权利类型自行微改造，而过渡期满后可按新用途、新权利类型及市场价以协议方式办理用地手续，有效地推动企业活化利用当前的限制老旧厂房集聚新兴的产业类型。
尽管工改居备受桎梏，但也不能完全否认掉工改居项目实施为城市带来的有效改变。如何更有效地引导工改居项目的实施？该项规划提出，对于涉及将工业用地等用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的，企业应当无偿移交不少于改造范围内标图建库面积15%的土地给政府用于城市基础设施、公共服务设施建设或者其他公益性项目建设，切实有效完善改造项目及周边片区的人居生活。
■延伸
不同类型改造项目路径各异
在改造路径的选择上，《专项规划》针对旧厂房、旧村庄和旧城镇各类别改造项目的不同分别设置了相应的改造指引策略。对于不同城市片区的“三旧”改造项目实施差异化的指引，切实有效地推进城市产业的提质升级和环境的改善，为建设国内一流城市提供有效助力。
旧厂房类项目：有区位优势厂房鼓励发展科研、文创产业
位于市工业控制线内具备区位优势（中心区或组团中心、重点改造区域、在建轨道站点周边500米范围内）的旧厂房，可适当开展拆除重建，发展科技研发、文化创意等功能，促进产业创新。
其它位于中心区或组团中心、重点改造区域、已建或在建轨道站点周边500米范围内的旧厂房，以拆除重建为主，兼顾微改造，逐步置换生产制造功能，结合产业基础与区位特征，主要发展企业总部、文化创意、商贸会展等第三产业，推动产业升级。
位于工业区块线一般区位（轨道站点周边500米范围以外）的旧厂房，鼓励复合式更新，结合园区定位与产业基础，发展战略性新兴产业、先进装备制造业以及优势传统产业。
其它区位的旧厂房，在规划指引下尊重市场意愿开展更新，发展商业以及科教培训、保税服务、旅游、物流会展、文化创意等特色产业，促进城区功能多元发展。鼓励旧厂房采用“部分拆除重建+微改造”的改造方式。结合区位及建筑质量，分类引导旧厂房“三旧”改造。位于核心地段、高地价地区的旧厂房，建议以拆除重建为主。
旧村庄类项目：有历史文化特色村庄不宜拆除重建
旧村庄以完善配套和改善环境为目标，通过拆除重建、微改造等方式，积极引导原农村集体经济组织发展转型升级，提高城区品质。综合考虑片区的基础条件、发展定位和功能区划，对不同区域、不同类型的旧村庄制定差异化的改造策略。对于现状条件较好、具有历史文化特色、控规规划保留的旧村庄原则上以现状保留或微改造为主，不宜拆除重建。
位于中心区或组团中心、近期重点改造区域或在建轨道站点周边500米范围内的旧村庄，适度考虑拆除重建，加大保障性住房配建力度，发展商业零售、商务办公、酒店旅游等服务业。
位于一般区位、建筑老化、隐患严重的旧村庄，鼓励拆除重建，提高物质空间质量，完善商贸服务、公共服务、市政交通等综合服务功能。经市、区主管部门认定具有历史文化特色的旧村庄，原则上以微改造为主，修缮祠堂、庙宇等具有历史文化价值的建筑群，强调历史文脉的传承与延续，在保护的前提下，发展特色文化产业与旅游产业。
其它类型城中村以微改造为主，推行现代居住区物业管理模式，加强城中村治安管理与消防安全管理，增强社区文化认同。其中位于产业园区的城中村，可通过微改造提高居住品质，为产业提供居住和配套服务功能。
旧城镇类项目：使用年限超10年老旧住宅优先纳入棚户区改造
旧住宅区更新以优化居住环境与完善配套设施为目标，采取以微改造为主的改造方式，审慎开展拆除重建；工商住混合的旧城区以实现多元化商业、居住等复合功能为目标，鼓励采取微改造的改造方式；结合全市棚户区改造相关政策要求，对于使用年限在10年以上、存在住房质量安全隐患、使用功能不齐全、配套设施不完善的老旧住宅区项目优先纳入棚户区改造范围。
对不纳入棚户区改造政策范围，但建筑质量存在重大安全隐患、具有重大基础设施和公共设施建设需要以及保障性安居工程等公共利益建设需求的旧住宅区，可在政府主导下实施拆除重建；其他情形的旧住宅区，建议通过政府主导、社区参与等方式开展微改造，通过实施建筑外观整饰、环境美化、发展底层商业、加建电梯和完善配套等，改善居住环境。
对具有历史人文特色的旧城区，以微改造为主要手段进行保育、活化与复兴，注重环境保护与文化继承，保留传统街区和生活特色，并鼓励与文化旅游开发进行有机结合。对工商住混合等其他旧城区，调动业主积极性，鼓励业主与政府合作开展微改造，优化功能布局，营造商业氛围，促使旧城区重新焕发活力。
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