从“村村点火、户户冒烟”到“设园引资、统筹发展” 集约高效 区域统筹解决“诸侯经济”难题

以松山湖为起点，东莞逐步建立起松山湖（生态园）、水乡特色发展经济区等6个代表性园区。南方日报记者孙俊杰通讯员松湖宣摄

长安模具工厂的工人在作业。东莞是全球制造业重镇。

南方日报记者孙俊杰摄

30年前，《南方日报》寥寥数语宣布了一则大消息：“国务院已于1月7日批复广东省人民政府，同意东莞市升级为地级市”。一座年轻的地级市诞生了。

“这是东莞最大的一笔财富，怎么算都不过分。”对东莞升格地级市的影响，第一任市长郑锦滔这样评价。省社科院主办的《新经济》杂志也认为，“东莞人获得了一个自由的发展机会，并趁势迈上了经济发展快车道”。

东莞从此成为国内少有不设市辖区的地级市，开创了市管镇体制的先河。这种扁平化行政管理体制的独特优势，迅速形成了市、镇、村、组“四轮驱动”的局面。但随着国内外经济基本面的变化，粗放式经济增长模式渐显疲态，如何克服“诸侯割据”式行政架构带来资源分散、碎片化的弊端，成为东莞发展中要破解的重要课题。

南方日报记者郭文君

见习记者施美

从县到市奠定崛起基石

随着改革开放的不断深入，1984年，东莞县生产总值已达25.36亿元，外贸出口总额为1.29亿美元，农民人均年纯收入649元，分别相当于1978年的2.6倍、3.3倍、4.4倍。

东莞人越来越感觉到，“东莞县”这个名头不够响亮，给进一步招商引资造成了障碍。当时东莞籍香港同胞有几十万人，一些人有意来莞投资。但涉及大项目投资时，许多人一听东莞“县”，都认为县不是搞大项目的地方。

办事效率低下也影响了东莞的进一步发展。当时东莞属于惠阳专区，镇里要搞项目，要通过县、地区再到省里。“同样的项目，别的市因为少一个环节，时间就省下来了。”郑锦滔说，到上世纪80年代中期，投资项目如雨后春笋般出现，但审批时间太长，影响了项目引进和建设进度。另外，受限于建制，东莞县搞大工业园区、城市规划建设和资源整合也遇到一些困难。

在东莞多番争取后，1985年9月5日，国务院批准撤销东莞县，设立东莞市（县级市），以原东莞县行政区域为东莞市行政区域。1988年1月7日，国务院批复广东省人民政府，同意东莞市升为地级市。东莞市成为国内少有的不设区的地级市，直接管辖乡镇。

在东莞市委原书记李近维看来，东莞首创的市辖镇街的行政管理体制，精简了县区一级行政机构，一方面意味着指令上传下达效率更高，可以最高限度提高行政服务效率；另一方面，又可以减少财政供养人员，减轻纳税人负担，将省下来的钱用于基础设施建设，促进了东莞的工业化、城市化。

GDP年均增速20%以上，城镇化水平接近90%……东莞在独创的市直管镇扁平化行政架构基础上不断推进行政体制改革，大胆向各镇街简政放权，形成高效、精简的行政体制，造就了经济社会发展的奇迹。

园区经济推动发展模式嬗变

“这一干部公选岗位，简直就是为你量身定做的。”邓国军清晰地记得，2003年3月担任佛山西樵山旅游公司副总经理时，他接到同事递来的一份刊登有干部公选公告的《南方日报》。

邓国军打开报纸一看，成立不到两年的东莞松山湖科技产业园正在公选骨干干部。他的条件完全符合科技教育局副局长岗位要求：35岁以下、研究生学历的大型国企中层干部。当年，33岁的邓国军以笔试第一名、面试第二名的好成绩公选上岗，2003年12月18日正式出任科技教育局副局长。

进入新世纪，“三来一补”的东莞经济社会发展迅猛，但也存在招商引资的非规模化、科技创新能力不足的隐忧。当时东莞决策者决定，东莞要实现新一轮发展，一定要给科技发展留下一片净土，必须走大园区、大创新之路，再也不能走过去的老路。

2001年7月，东莞在城市几何中心区域划定了一块72平方公里的新区域，建立了松山湖科技产业园。11月9日，松山湖科技产业园被批准成为省级高新区，并更名为东莞松山湖科技产业园区。

“来了之后，才知道科技产业园区的重大意义。松山湖承担了推动经济模式转变、缔造新的增长引擎、再造一个新东莞的重任。”邓国军说。

以松山湖为起点，进入新世纪，东莞还逐步建立起水乡特色发展经济区、银瓶创新区、东莞港、滨海湾开发区和原东部工业园企石辖区5个代表性园区。

过去5年，松山湖在全国高新区排名中平均每年进步6位，各类智能制造企业、新型研发机构林立，郁郁葱葱充满勃勃生机，成为东莞最耀眼的城市名片。华为终端总部的落户，更是进一步让松山湖乃至东莞成为“网红”。

2018年上半年，松山湖实现国内生产总值达330.15亿元，首次领跑全市33个镇街（园区），一举改变了长期以来虎门镇和长安镇“双雄争霸”的格局。

17年过去，东莞在新世纪之初播下的这颗创新种子，如今已长成了参天大树。

确立园区统筹组团发展战略

“虎门镇服装业很有名，但是虎门没有会展中心。相邻的厚街镇有一个设施先进的会展中心，但虎门却不愿意将服交会放在厚街举行。不合理的行政区划使各个镇之间缺乏合作，需要拿出更多珍贵的土地资源进行小而全的建设，导致巨大的浪费。”2008年3月，网友“夜郎锅王”在名为《东莞，浮华的外表和沉重的肉身》的网文中分析了东莞行政区划的缺陷。

在资源要素约束趋紧等一系列因素的倒逼下，长期形成的分散式发展让东莞“诸侯割据”式行政架构的弊端逐步显露出来，各镇街单兵作战的模式已经很难满足集约高效发展的产业需求。

2012年，东莞开始以市场为导向，推动水乡地区“10镇一港”统筹发展，打造水乡特色发展经济区，用经济区域的概念代替行政区隔，实现资源的统筹优化配置。水乡经济区成为东莞推动区域经济一体化的一个新尝试。

2017年，东莞将园区统筹组团发展作为核心战略，在不改变行政区划的情况下，以园区统筹带动周边地区协调发展为核心，将多个发展单元组合成一个大片区，全市划分为6大片区，引导各镇街（园区）突破行政区域界线，统筹产业项目布局，促进资源要素合理流动，着力破解资源配置碎片化问题。

松山湖再次勇担先行试点重任。包括松山湖高新区、石龙镇、寮步镇、大岭山镇、大朗镇、石排镇和茶山镇，形成“一园六镇”松山湖片区的格局。

“我们寮步是受益者。”寮步镇招商分局副局长林洁感慨道。去年12月，松山湖片区首次组团亮相2017深圳招商推介会，签下29个项目，总金额超250亿元，其中就有寮步耀晋光电高新产业园。“松山湖是"金字招牌"，外界对我们的了解和认可都大大提升。”因为“傍”上了松山湖，寮步高质量发展的底气更足。“现在纳税低的企业很难进来，我们招商的很多企业纳税达到甚至超过每亩100万元。”

松山湖本身的高质量发展也有了更广阔的腹地。2018年上半年的数据显示，松山湖片区以全市19%的土地，创造了全市23.4%的地区生产总值和30.9%的规上工业增加值，税收增速高于全市平均值19个百分点；片区的市场主体增长了24%；片区63个重点项目完成投资计划的158.7%……片区还在全面提升城市品质、教育、医疗等区域公共服务方面作出系列探索。

组团统筹依靠的并非是一味强力的行政命令，更多是在经济领域的潜移默化，让各方看到了调整后被做大的“蛋糕”，又避免了行政区划调整的阵痛。这一次，东莞似乎在治愈“诸侯经济”所形成的“阿喀琉斯之踵”上下对了药。

数读

1988年

东莞建立地级市之初，由财政供给的行政事业单位人员比例与户籍人口比例为1：68，当时全国平均水平为1：28，广东省为1：26。

2016年

全市6个园区共有市重大产业项目76个，总投资1771.9亿元，分别占全市重大项目的46.3%和59.5%。

2017年底

全市村组两级总资产1603.5亿元，占全省总量1/3，总收入202.6亿元，农村常住居民人均可支配收入29078元。

2018年

上半年

松山湖实现国内生产总值达330.15亿元（同比增长13.9%），税收收入114.01亿元（同比增长54.86%），首次领跑全市33个镇街（园区）。

松山湖片区以全市19%的土地，创造了全市23.4%的地区生产总值、30.9%的规上工业增加值，税收增速高于全市平均值19个百分点。片区的市场主体增长了24%；片区63个重点项目完成投资计划158.7%。

金句

“四轮驱动”

1988年以来，东莞实行市镇两级的特殊行政管理架构，采用市镇村组的“四轮驱动”，大力发展外源性经济，有力地促进了镇街、村组的工业经济发展。伴随着工业化的强力推进，东莞32个镇街都迅速实现就地城镇化，城乡一体的特点颇为明显，大多数农民在家门口洗脚上田。在特定时期，这种模式客观上促成了东莞组团式的城市格局，有效避免了摊大饼带来的“大城市病”。

“村村点火，户户冒烟”

改革开放以来，毗临港澳的地缘优势，促使东莞快速发展。加快发展的欲望和冲动令东莞各镇街“八仙过海，各显神通”，大大小小的工业区各自为政。最早进入的港资、台资企业带动发展起了“一镇一品”的电子、服装、五金、玩具等产业。在粗放式发展年代，“村村点火，户户冒烟”的分散格局，成为东莞等珠三角城市引以为豪的特色。但经济新常态下的今天，“村村点火、户户冒烟”的发展模式却成为各种要素流动的阻碍。

评论

以更开放

心态

“握紧拳头”

近日，2018年度全国综合实力“千强镇”出炉，毫无意外，东莞的28个镇悉数上榜并全部位列前400强。2005年，国家统计局首次发布了全国千强镇名单。2006年之后，该排名多由非官方机构发布。10多年来，东莞全部辖镇均未掉出过榜单。

实力强劲的镇域经济，为东莞提供坚实的产业和城市人口支撑。可以说，市直辖镇这种扁平化的行政管理体制，在运行之初使得东莞的发展重心下沉，市、镇、村、组的“四轮驱动”，有力地促进了东莞镇街、村级经济的快速发展。

东莞镇域经济同时也形成了鲜明的“一镇一品”产业集群特征，而这些集群就像动力源源不绝的发动机，作为奠基石成就了东莞“制造业名城”的荣誉。而村组集体以农村土地等生产要素直接参与工业化过程，分享发展成果，也有力带动了农民收入的增长。

进入新的世纪，面临新一轮的竞争格局，作为区域经济的有效组织形式及重要载体，经济园区显现出了强大的创新优势和竞争优势，松山湖等园区在促进东莞现代工业发展、科技创新、区域竞争力提高等方面产生了巨大的集聚效应。

但在资源要素约束趋紧等一系列因素的倒逼下，原来行之有效的镇域自主发展的模式应适当调整、统筹发展的共识正在形成。特别是国内优秀园区在集约发展、协同发展上所取得的成绩，让东莞看到了差距所在。

如何在行政区划不调整的情况下，统筹跨镇街、园区的协同发展？园区统筹组团发展，是务实的东莞人在新时期的改革新举措。当然，顶层设计出台之后，更重要的是，各镇街能以更加开放的心态、更加前瞻的视角推进跨行政区划合作，更主动参与到园区统筹组团这一战略中，让东莞真正从“单打独斗”到“握紧拳头”，迎来更高水平的共同发展。

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