惠州立法保护“一条江一座城一座山一个湖” 用法律红线守住生态底线
西枝江是东江第二大支流，是惠州的重要饮用水源。南方日报记者梁维春摄
从今年5月开始，惠州罗浮山风景名胜区有了“法律保护伞”——《惠州市罗浮山风景名胜区条例》。该条例于5月1日起施行。这是继《惠州市西枝江水系水质保护条例》《惠州市历史文化名城保护条例》之后，惠州制定出台的第三部实体性法规。
自2015年成为全省第一批行使地方立法权的城市以来，惠州优先选取与本市绿色发展、生态建设相适应的立法项目，注重突出惠州特色、体现惠州需求、服务惠州发展，先后为当地特有的一条江（西枝江）、一座城（历史文化名城）、一座山（罗浮山）、一个湖（惠州西湖）的保护进行立法，用法律红线守住生态底线。
“首法”创新提出健康评估制度
每天清晨，惠州市区下埔滨江公园，不少市民在此晨练。漫步在西枝江畔，汩汩的江水见证着惠州这座城市的发展。西枝江是东江第二大支流，是惠州的重要饮用水源。保护西枝江水源水质，不仅关系到惠州人民的切身利益，还关系到整个东江流域人民的切身利益。
获得地方立法权后，惠州组织开展了多次专题调研，广泛征求各方面意见，并经过反复研究和论证之后，最终确定将西枝江水系水质的保护作为惠州“首法”，制定了《惠州市西枝江水系水质保护条例》（以下简称《条例》）。“为一条江立一部法”的背后彰显了惠州坚守绿色发展理念的决心和信念。
据惠州市人大法制委主任委员、市人大常委会法工委主任陈裕瑾介绍，惠州的地方立法坚持问题导向，着力解决实际问题。在立法保护西枝江水系水质过程中，注重充分反映和适应当地的实际情况，注意解决本地突出的而上位法没有或不宜解决的问题，坚持为需而立、立以致用，通过精准把脉，《条例》坚持“上游治山、下游治污”的基本思路，重点解决“治什么、怎么治、谁来治”三个关键性问题。
与此同时，惠州坚持开门立法，坚持地方特色，大胆探索创新。陈裕瑾说，《条例》提出建立健康评估制度，定期为西枝江水系诊断把脉。“健康评估”是国家环保部、水利部试点推行的河湖生态保护新举措，经过咨询相关部门和专家学者的意见后，《条例》在全国各级各地立法中率先对健康评估制度作出了规定。
为了提高上游地区保护生态环境的积极性，《条例》把流域生态保护补偿作为最重要的制度设计，规定建立生态保护补偿制度，设立生态保护补偿专项资金，对因承担生态保护责任而使经济社会发展受到限制的上游地区相关组织和个人给予补偿。还规定市政府可以发起设立或者鼓励公民、法人和其他组织依法设立生态保护社会基金。
惠州还对“首法”进行“体检”，市人大常委会成立调研评估组，并邀请3家第三方机构深度参与，对首部地方性法规进行了立法后评估，并形成了评估报告。
对破坏生态的行为从重处罚
周末来到罗浮山，景区内来自粤港澳地区的游客络绎不绝。罗浮山风景名胜区是惠州目前唯一一个国家5A级旅游景区，素有“岭南第一山”和“中国道教圣地”美称，是惠州一张亮丽名片。
惠州制定的《惠州市罗浮山风景名胜区条例》于今年5月起施行，其中明确，罗浮山风景名胜区将建立自然景观、文物古迹、革命遗址遗迹、古树名木、野生动物、罗浮山特有植物、野生中草药植物等风景名胜资源保护名录和保护档案，制定保护措施向社会公布。
《惠州市罗浮山风景名胜区条例》明确了禁止在罗浮山风景名胜区内从事的12类活动，包括在景物、设施、林木上刻划、涂污，乱扔乱倒垃圾，占道摆卖，擅自张贴广告等。设定法律责任时，在上位法规定的法律责任幅度内，按照“就高不就低”的原则，从严从重处罚。比如，对乱扔乱倒垃圾行为的法律责任将《广东省城乡生活垃圾处理条例》规定的“对个人处200元以下的罚款”细化为“对个人处50元以上200元以下的罚款”。
2016年6月1日起施行的《条例》也对一些破坏生态的行为进行处罚。比如在限养区新建、扩建养殖场（小区）或者改建养殖场（小区）导致污染物排放量增加的，责令限期改正；拒不改正的，处3万元以上5万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。相关处罚标准跟此前接受审议时的条例草案相比，标准更严。
今年5月，《惠州西湖风景名胜区保护条例（草案修改稿）》接受第二次审议，在原草案关于禁止垂钓、捕捞、游泳等行为规定的基础上，草案修改稿规定禁止在禁火区燃放孔明灯、放生可能损害他人人身财产安全或者危害生态系统的动物、携带犬只进入特定区域、使用高音广播喇叭等音响器材或者其他方式造成环境噪声污染等行为，并对上述禁止性行为设定行政处罚，规定了相应法律责任。
惠州市人大代表刘湖森认为，惠州的立法工作突出地方特色，立法保护“江城山湖”，十分“接地气”，生态保护是一大亮点，契合惠州坚持的绿色发展理念。惠州市人大代表邓庆宁也认为保护生态环境是惠州立法工作的一大特点，而且惠州坚持为民立法，充分考虑法规的可操作性。
陈裕瑾表示，今年下半年，市人大常委会将扎实开展《西湖风景名胜区保护条例》等法规草案的修改和审议工作，加强对立法预备项目承办单位的沟通联系和业务指导，确保全市地方立法工作有序推进。
南方日报记者罗锐
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