立一部法保护一个湖 惠州西湖风景名胜区保护条例草案首次接受审议
西湖风景名胜区是惠州特有的城市文化名片。 本报记者王建桥 摄
2015年3月，新《立法法》赋予设区的市地方立法权。同年5月28日，惠州市成为全省首批制定地方性法规的市之一。这是惠州法治建设乃至改革发展中的一件大事，具有里程碑意义。两年后，惠州交出一张漂亮的立法“成绩单”：已为保护一条江立一部法，保护一座山立一部法。如今，惠州市的立法工作又出力作，为保护一个湖立一部法——立法保护西湖风景名胜区。
昨日结束的市十二届人大常委会第五次会议审议市政府关于提请审议《惠州市西湖风景名胜区保护条例（草案）》（以下简称“条例草案”）的议案。条例草案明确了“严格保护、永续利用”原则，并以这一原则为导向制定具体条款，实现风景名胜资源的永续利用。同时，风景名胜区的生产、生活污水应当排入城市污水管网，无法纳入城市污水排放系统的必须经过废水处理设施处理后达标排放，在风景名胜区不得新建排污口。
背景
西湖景区管理和保护工作难度大
惠州西湖风景名胜区是国家重点风景名胜区，形成发展至今已有1600多年历史。惠州在保护西湖方面做了大量工作，成效良好，使西湖成为享誉海内外的惠州名片。
市园林管理局局长陈茂良说，随着近年来经济社会的发展和城市建设步伐的加快，西湖风景名胜区的管理和保护工作难度不断加大。
市人大常委会城建环资工委副主任曾俊说，客流增加带来管理压力加大、机制不健全以致管理缺位、配套建设滞后造成各种保障不力等，在一定程度上影响了西湖景区日常管护和品质提升。为了补齐制度建设的短板，建立长效机制，引导西湖风景名胜区保护工作走上法制化制度化规范化轨道，加快推进建设绿色化现代山水城市战略目标的实现，在惠州市获得地方立法权后，尽快制定出台《惠州市西湖风景名胜区保护条例》是十分必要的。
内容
西湖景区保护工作经费列入本级财政预算
西湖风景名胜区该如何保护一直备受关注。记者了解到，条例草案分为总则、规划和建设、保护和管理、法律责任和附则共五章三十四条。
西湖风景名胜区在2012年实施免票制度，保护资金如何解决？条例草案把完善保护资金保障机制作为重要制度设计之一，规定将西湖风景名胜区保护工作经费列入本级财政预算。
在西湖风景名胜区保护工作中，排污问题是首要问题。条例草案规定风景名胜区内所有生产、生活污水都应当进入城市污水排放管网，相关部门应当完善西湖风景名胜区周边雨污分流、污水截流等管网设施，禁止向风景名胜区排放污水废气、倾倒污染物等影响或损害西湖环境的行为，并规定了水质定期检测及结果通报制度。
设置照明灯光必须符合动植物生存生长需要
关于保护范围内建设限制和要求方面，条例草案规定在风景名胜区内及外围保护地带进行建设活动均需经西湖风景管理机构审查同意，并以列举的方式具体规定禁止建设的项目有哪些。
西湖风景名胜区是惠州的城市名片，为保护景区资源，条例草案以列举的方式明确规定了风景名胜区内禁止的涉水行为，包括游泳、洗澡、便溺；垂钓、违法捕捞水生动植物；电鱼、毒鱼、炸鱼等。
记者发现，与之前公布的《惠州西湖风景名胜区保护条例（征求意见稿）》对比，条例草案明确规定禁止在西湖风景名胜区内游泳等涉水行为，但没有相关处罚条款。这也是征求意见稿到条例草案的变化之一。
此外，记者留意到，条例草案除了把握大方向外，在噪声、光辐射污染等细微处也有明确规定，其中规定风景名胜区内设置照明灯光、户外广告牌等涉及光辐射的项目，必须符合动植物生存生长需要。同时，西湖风景名胜区内科学设置监测点位对空气和水质进行常态化监测，并向社会公开。
建议
切实增强条例草案可执行性可操作性
常委会组成人员提出，条例草案的起草部门经过较为扎实的立法调研，在总结惠州市西湖风景名胜区保护工作实践经验的基础上，围绕景区管理存在的主要问题，着重从加强机制机构建设、强化管理保障等方面对照上位法确立的制度进行了细化和完善，明确了相关保护、管理、规划建设的内容及法律责任，在保护投入、预警机制、公众宣传等方面进行了一定的制度创新。但条例草案在一些方面还存在不足之处，如内容上对保护主题突出不够、结构上有失平衡、管理机制仍未理顺、职责分工不够明确、一些制度设计不尽合理、地方特色不够明显等。这些问题在不同程度上影响了立法质量，有待于后续工作中仔细斟酌论证，加以完善。如“一区双湖”的构成，西湖与红花湖在形态、功能、价值承载等方面既反差又呼应的关系，东坡文化、东征文化、东江文化的载体，闹市之中的鸟岛奇观等，都是独特而珍贵的。建议针对这些特点充实一些具体措施，以凸显条例的地方特色。
常委会组成人员提出，要突出惠州特色，按照“不抵触、有特色、可操作”原则，从实际出发，紧扣西湖保护管理、规划建设等方面的具体问题，不断提高立法的精细化水平，对一些关键条款要深入研究，做到能具体尽量具体、能明确尽量明确，重在管用，切实增强条例的可执行性、可操作性。修改完善过程中要牢固树立本土化的立法理念，在尊重历史、传承文脉的基础上注重挖掘文化底蕴，为文物古迹创造良好的保护展示环境，使其焕发出新的生机活力；要坚持公开立法，采取多种形式引导公众有序参与立法的全过程，确保法规条款反映社情民意，真正实现良法善治。
本报记者黄晓娜 实习生张中彦通讯员陈瑞凤 骆鸣东
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