广州增城美丽乡村建设的规划统筹与实践
图1 增城区美丽乡村群图
图2 瓜岭村景观桥与雅瑶河瓜岭段应急疏浚工程
图3 大埔围村花海及景观湖
图4 邓村石屋
图5 广州市增城区美丽乡村建设的规划统筹模式
图6 广州市增城区古驿道与沿线重要节点示意图
图7 广州市增城区美丽乡村群规划示意图
摘要：本文基于广州市增城区美丽乡村建设的实践，阐述了规划统筹的表现与策略，为美丽乡村建设的模式研究提供一个分析视角。增城规划统筹模式的核心是以土地利用规划为空间框架，以乡村体系规划、乡村群规划、村庄规划等自上而下的规划为引领，结合村庄发展定位和现实需求，以政策资源为导向，以民主议事机制为保障，建立稳定的项目库，推进美丽乡村建设。该模式突出上层次对下层次规划的指导作用，强调规划与实施的衔接、部门资金的协调与整合，对解决美丽乡村建设存在的问题具有借鉴意义。
引言
美丽乡村是美丽中国建设宏伟战略的重要组成部分。自2013年中央1号文件提出建设美丽乡村的目标以来，如何推进美丽乡村建设成为规划学界关注的重要问题。2017年，党的十九大提出乡村振兴战略以后，中共中央国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018-2022）》，从统筹城乡发展空间、优化城乡发展布局、分类推进乡村发展等方面强调了规划统筹在美丽乡村建设工作中的重要性，指出要坚持注重规划先行、因势利导，分类施策、突出重点，体现特色、丰富多彩等基本原则，切实推进乡村长远和可持续发展。然而，在地方实践过程中仍存在乡村战略布局欠缺、乡村发展缺乏活力、规划项目难以实施、村民参与不足等问题。
本文从规划统筹的视角来总结美丽乡村建设的增城模式，关注通过什么规划手段来统筹推进美丽乡村建设，实现乡村的有序、分类和联动发展，为解决美丽乡村建设的问题提供经验借鉴。
美丽乡村建设现状分析
自党中央提出美丽乡村建设以来，虽然全国各地积极开展美丽乡村建设，遍地开花，在乡村建设的规划、统筹、实施等方面取得了显著成效，但不少地方政府仍然存在缺乏规划意识、缺少统筹布局、未充分发挥基层作用等问题，导致改造效果表面化、同质化和低效化，有待结合规划统筹解决乡村长远发展问题。
2.1美丽乡村建设缺乏宏观战略布局
一些地方对美丽乡村建设的系统性、关联性认识不足，认为美丽乡村建设只是“搞搞清洁卫生，改善农村环境”，甚至形成美丽乡村建设只是给农村“涂脂抹粉”的观念，缺乏从战略性的高度谋划美丽乡村建设。
2.2美丽乡村建设缺乏联动发展
不少地方在美丽乡村建设中，注重短期的物质设施建设，项目一哄而散，缺乏规划引领。一些地方虽进行了规划编制，但是缺乏深入挖掘乡村自身资源禀赋，缺乏考虑乡村之间、乡村与区域功能的关系，导致美丽乡村建设过程中存在同质化建设、特色化欠缺、发展动力不足等问题。
2.3涉农资金未能实现统筹使用
美丽乡村建设是一项系统工程，需要各级政府和各个相关部门的共同参与。但是，受部门职能分割与各项涉农资金分散在各个职能部门的影响，项目实施工作往往由于部门协调不畅，影响了涉农资金使用的效率和涉农项目开展的成效。
2.4乡村基层主体作用发挥不够
不少地方在进行美丽乡村建设时，采取传统的行政动员、运动式方法，虽然一时取得了成效，但缺乏可持续性。一些地方的美丽乡村建设存在“上热下冷”的现象及规划实施难的问题，主要原因就在于农民群众的积极性没有充分调动起来，农民主体作用没有发挥出来。
增城美丽乡村建设的
概况与成效
3.1增城美丽乡村建设概况
增城区位于广州市东部，全区有13个镇街，下辖284个行政村，村庄类型多样、数量众多，是全市美丽乡村建设的主要区域。2012年开始，增城区政府根据“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的方针，确立了“功能分区清晰，产业特色明显，村容村貌整洁，服务设施完善，生态环保和谐，基层组织坚强，村民就业充分，农民持续增收”的美丽乡村建设目标，以规划为引领，稳步推进美丽乡村建设。
截至2018年，增城区共启动了115个美丽乡村创建工作，其中广州市级美丽乡村57个，增城区级美丽乡村58个，美丽乡村占全区行政村总数比例为40.49%。增城每年美丽乡创建村数量逐年增长，从2012年的1个市级和7个区级美丽乡村到2018年的13个市级和18个区级美丽乡村。2018年，增城区政府发布了《增城区实施乡村振兴战略三年行动计划（2018-2020年）》，该计划在国家乡村振兴战略的指导下，强调“乡村群”建设，将乡村群作为推动村庄联动发展的策略，并提出以“绿道+古驿道”为载体进一步促进美丽乡村的串联发展。
3.2增城美丽乡村建设具体成效
（1）瓜岭村美丽乡村建设
瓜岭村位于新塘镇东部，村庄面积约0.6平方公里，下辖4个生产合作社。瓜岭村最大的资源禀赋是，它是一条具有500年历史文化底蕴的传统村落，村内分布着由庙宇、家塾、祠堂、碉楼、门楼、侨居等构成的历史特色建筑群，被列入第三批中国传统村落。
瓜岭村以建设项目库的方式统筹推进美丽乡村建设，强调发挥镇街和驻村部门的主体作用。瓜岭村在项目库的带动下，先后完成了瓜岭村景观桥建设、瓜岭村雅瑶河瓜岭段应急疏浚工程等35项工程，基础设施和公共服务设施得到了改善，村容村貌更加整洁。瓜岭村被评为“广东省卫生村”“增城区文明示范村”“广州名村”“广东省宜居示范村”等荣誉称号，体现了其在生态环境、基层治理、经济社会建设等方面的成绩。
（2）大埔围美丽乡村建设
大埔围村位于增城区东部，增江街东南部，面积约2.3平方公里，下辖6个自然村，9个经济合作社，是增城区革命老区、爱国主义教育基地，2010年被评为广州市文明示范村，2013年入选广州市第二批“美丽乡村”试点村。
大埔围村的规划建设思路遵循美丽乡村建设的系统原则，规划定位为：整洁之乡、生态之乡、和谐之乡、繁荣之乡。在这个规划定位下，大埔围村美丽乡村建设分为4个子系统推进，包括生态环境建设子系统、经济发展子系统、政治文明子系统和社会文化子系统，通过政策激励和制度创新，促进每个子系统内部要素优化，实现乡村系统的功能提升。
经过5年的建设，大埔围村陆续被被评为“广东名村”“国家AAA级旅游景区”“全国美丽宜居村庄”“全国农村幸福社区建设示范单位”“全国绿色村”和“全国文明村”，体现了其在生态环境、经济发展、基层治理、社会文化建设等各方面取得的成效，为乡村振兴打下了良好的基础。
（3）邓村村美丽乡村建设
邓村村位于派潭镇东南部，历史悠久、山水田园特色突出，生态环境条件优越，总面积2.7平方公里，辖5个合作社。石屋社内的客家围屋建筑超过200年历史，有两处增城区登记文物保护单位“威武祠堂”及“石屋北门楼”，是广州市内为数不多保存较好的客家围屋之一。
2015年，邓村村利用扶贫资金进行整村破旧部分的修复工作，为村庄发展带来生机。随着旅游业的发展，邓村村的山水田园特色和岭南建筑风格逐渐进入人们的视野。石屋村精品酒店项目入驻，为邓村村的发展带来了发展契机。2016年，邓村村被派潭镇政府选为美丽乡村建设试点，再次推动邓村村的发展。在2016年被选为广州市美丽乡村建设试点之前，邓村石屋岭南特色村项目已经确定。该项目的实施大大改善了邓村村的环境和基础设施，为该村美丽乡村创建提供了基础。邓村石屋岭南特色村建设是邓村村美丽乡村建设的核心部分，为美丽乡村建设提供了项目和资金资源。
邓村村美丽乡村建设的特色可归结为重大项目统筹模式，体现了政府主导和引导、社会力量共同参与的模式。这种模式可以为基础条件较弱的村庄如何利用政策优势和重大项目进行美丽乡村建设提供借鉴。
增城美丽乡村建设的规划统筹策略
增城美丽乡村建设的规划统筹模式可归纳为六个统筹，分别为空间统筹、体系统筹、线路统筹、集群统筹、功能统筹和项目统筹，概括了增城美丽乡村规划和建设的主要经验，体现了不同类型和层次规划的衔接关系，不同层级的上下指导关系，规划编制到规划实施的指引关系。其中，空间统筹、体系统筹、线路统筹、集群统筹体现了区政府及职能部门在区层面对乡村建设的统筹谋划和布局，功能统筹和项目统筹体现了镇街对具体乡村建设的指导和规划落实，项目统筹是连接规划与实施的重要一环，是规划统筹美丽乡村建设工作的重要体现。
4.1空间统筹：框定乡村建设用地，保障三生空间合理布局
空间统筹是指区县级政府编制国土空间规划（土地利用规划）筹划落实生态保护红线、永久基本农田、城市开发边界三条控制线，以硬性的用地指标框定农村建设空间范围和规模，避免建设活动侵占基本农田和其他生态空间，实现全域农村生产、生活、生态空间的合理布局。
增城通过用地指标统筹美丽乡村建设，使乡村建设活动在健康发展的范围内，遵循国土空间规划确定的土地利用要求，在国土空间规划三条控制线尚未划定前，增城以《增城土地利用规划（2010-2020）》指导村庄建设用地的使用。该规划在明确上级下达增城指标的基础上，确定了增城2020年规划期末的城乡建设用地总量和各镇街的分配量，明确村庄建设用地规模。
4.2体系统筹：明确村庄职能体系，分类推进美丽乡村建设
体系统筹是指区县级主管部门编制《村庄布点规划》对全域村庄的类型、等级和职能结构作出通盘布局，为全域村庄的差别化、有序化和系统化发展提供指导，为具体村庄的规划编制提供基础。
根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，在整体上谋划村庄的发展体系，分类推进乡村建设，是增城通过规划统筹美丽乡村建设的一大特色。2012年，增城开展了村庄布点规划编制。该项规划从全局的角度合理确定全区村庄发展体系，并提出不同类型、等级、职能村庄的发展模式和发展策略，以指导村庄规划的编制，为增城建设具有岭南特色的美丽乡村提供指引。
4.3线路统筹：构建绿道+古驿道网络，推动美丽乡村串联发展
线路统筹是通过在全域构建绿道和古驿道网络系统，以“以藤结瓜”的方式串联沿线村庄，发挥绿道、古驿道承载的旅游休闲功能带动作用，实现与美丽乡村串点成线的联动发展。
以“绿道+古驿道”线路为载体，结合美丽乡村、美丽乡村群、特色小镇、田园综合体建设，形成以线串点、以线带面的乡村振兴走廊，为沿线乡村发展注入新的活力，带动沿线村落经济的发展。增城通过线路统筹实现了美丽乡村建设与绿道、古驿道的联动发展，加强了乡村之间的交通和功能联系，促进乡村振兴和美丽乡村发展。
4.4集群统筹：依托乡村发展的关联性，打造美丽乡村群
集群统筹是指根据全域各片区乡村发展的关联性和村庄禀赋资源的差异性，将全域乡村划分为若干美丽乡村群，进行组团式建设，发挥集聚效应，推动全域美丽乡村的规模化集群发展。
2015年，增城组织编制了《增城区乡村建设发展策略与模式研究（2016-2030年）》，提出增城全域乡村集群化发展策略：（1）以都市农业为载体，主动融入都市生态圈；（2）以生态旅游为主导，打造文化休闲产业带；（3）以精品人居为提升，营造高品质生活社区；（4）以文化创意为灵魂，构建创新产业集结地。2018年，增城根据实践和发展需求在编制的《广州市增城区发展战略大纲》中明确提出了美丽乡村群规划，指导美丽乡村群建设，优化美丽乡村群的空间布局。
4.5功能统筹：明确村庄定位和功能，为美丽乡村建设项目提供指引
功能统筹是指镇街基层政府通过制定村庄规划和其他专项规划（如旅游发展规划、古村落保护规划等）明确村庄的发展定位、目标和功能，为村庄的建设项目制定和发展方向提供依据。
增城村庄规划根据村庄布点规划进一步明确了村庄的类型和发展定位，提出了村庄的重点发展方向、功能分区与用地布局等。例如，大埔围村村庄规划根据布点规划将大埔围划分为远郊村、基层村和农业生产型村庄的定位，进一步明确该村的功能定位为：以都市型生态农业为主导，引进先进制造业，推进农业和生态旅游业融合发展，建设宜居宜业宜游“美丽乡村”。村庄规划和相关专项规划为美丽乡村建设项目库的确立提供了指引和参考。
4.6项目统筹：以政策谋项目，以项目统筹各方向建设资金
项目统筹是指镇街美丽乡村领导小组或镇街驻村部门在遵循国土空间规划（空间统筹）和村庄布点规划（体系统筹）的基础上，根据村庄规划、美丽乡村建设考核标准、政策(资金)资源和村庄需求，制定资金有保障、实施主体明确的建设项目库，以此统筹美丽乡村建设资金。
增城镇街通过建立项目库的方式，充分利用美丽乡村建设专项资金，借助各项政策资源形成资金合力，实现了对各部门涉农资金的统筹使用。具体做法是：（1）系统梳理上级有关乡村建设的政策和资金计划。（2）以涉农资金和相关政策支持为导向，根据村庄规划发展定位和发展需求，设立与政策对应的项目库。（3）明确各个项目的牵头部门及责任人、实施部门及责任人。项目统筹通过建立项目库的方式将建设项目、资金来源、责任部门和实施部门统筹到“一条线”上，为解决增城美丽乡村建设过程主体不明、资金分散等问题提供了一个有效的方案。
结论与启示
增城规划统筹模式的核心内容是在土地利用规划的框架下，以乡村体系规划、乡村群规划、绿道古驿道规划等体系化的规划为引领，制定村庄规划，明确村庄发展定位和功能，进而根据规划定位和现实需求，充分利用涉农政策资源和资金构建项目库，并通过村级民主议事机制将项目库稳定下来，成为指导村庄发展建设的行动指南。
增城美丽乡村建设的规划统筹模式对乡村振兴战略实施主要有四点启示：第一，充分发挥规划引领的作用。第二，根据政策策划乡村振兴建设项目，发挥项目统筹的作用。第三，发挥项目统筹的作用，加大规划专业技术人才培养和乡村规划师制度建设，全流程把控和驻村服务。第四，重视基层治理在乡村建设中的作用，探索建立能够发挥村民主体性的乡村规划编制方法。
（作者：周婷婷，何爱，吴学正）
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