权责一致，重心下移 广州全面铺开镇街体制改革 打通基层治理“最后一公里”
白云区黄石街是典型的“城中村”，执法权下放让基层“看得见的问题也能管得着”。受访者供图
去年，南沙区试点推进日常执法工作下移到镇街，实现“一支队伍管执法”。受访者供图
“这项尤为头疼的工作终于好转了。”去年，南沙区珠江街启动镇街体制改革试点，从事基层工作多年的街道党工委副书记曾胜中，终于不再因为应急安全工作提心吊胆。“现在统筹设置了应急平安工作部，应急处置效率大大提升，可以说是突发事件及时处理、个案事件独立处置、复杂事件联动协作。”
今年，广州市委印发《广州市贯彻落实中共广东省委深化乡镇街道体制改革完善基层治理的意见》（下称《意见》），对全市该项工作进行全面部署，主要任务包括合理下放管理职权、统筹优化党政机构设置、健全协同高效运行机制、完善运行保障体系等5个方面。目前，全市各区各乡镇街道正铺开体制机制改革工作，“三定”方案均已印发，全面推进职权下放工作。
乡镇街道是国家治理的基础单元。深化乡镇街道体制改革是推进城市治理体系和治理能力现代化的重要内容，成为打通改革“最后一公里”的重要举措。
广州以改革创新的办法在机制上破解基层“看得见的管不了、管得了的看不见”的治理难题，对全面深化“令行禁止、有呼必应”党建引领基层共建共治共享社会治理格局具有至关重要的意义。
南方日报记者周甫琦统筹朱伟良
思路
从“有责无权”到“权责一致”
乡镇街道是基层社会的重要组织单位，各项工作落实离不开这个国家治理的最基础单元。但长期以来，镇街一级内设机构都是“向上对口”，上面布置了任务，下头就由相应科室来承接。“上面千条线，下面一根针”的根源也在于此。
随着经济社会的快速发展，镇街承担的经济社会管理和公共服务职责越来越繁重，现有经济社会管理权限已难以满足实际工作需要。同时，由于镇街的行政权力不完整，行政许可权、行政处罚权、行政强制权等相对缺失，导致权力责任不对等，镇街遇到疑难问题，常常处于“法律手段不好用、行政手段不敢用、经济手段不能用、思想教育手段不管用”的困难境地，影响了基层社会治理效能。
“赋予镇街相应的经济社会管理权限，是深化镇街体制改革的关键和难点所在。”广州市委编办相关负责人介绍，这次改革，广州市重点围绕镇街权责不对等、“职责大、权力小”等问题，牢牢把握服务改革发展要求，加大管理职权下放力度。
一方面，对镇重点下放自然资源和规划建设、生态保护、市场监管、卫生健康、镇区和乡村治理等方面的区级经济社会管理权限；另一方面，赋予街道加强党的建设、统筹社区发展、实施公共管理、组织公共服务、维护公共安全等方面的区级经济社会管理权限。非中心城区街道参照镇赋予有关领域的区级经济社会管理权限。
广州市委编办相关负责人表示，改革按照“实际需要、宜放则放”的原则，加大放权力度，把直接面向基层、量大面广、基层迫切需要、含金量高的行政许可、行政处罚、行政强制、公共服务等经济社会管理权限下放镇街，确保“基层权力给基层”，为基层高效履职提供了有力保障。
在“人”的问题上，结合下放管理权限，大力推动编制资源下沉。广州按照行政区域面积、常住人口数量、一般公共预算、地区生产总值、行政执法编制空编情况等指标，合理测算下达各镇街的行政执法专项编制数。同时，各区通过统筹调剂、“减上补下”，按照“编随事转”原则，有效加强镇街行政执法力量，为推进基层治理、提升治理效能提供了强力支撑。
在赋权之外，《意见》明确提出，全面厘清区政府及其职能部门与镇街的权责边界，制定镇街权责清单，以及各个岗位的职责说明书，推动岗位标准化建设。区各相关部门对镇街工作的各项考核统一纳入区委、区政府考核，区各相关部门不再对镇街进行专项工作考核。
“改革释放了明确的信号，为基层放权，实现了从"有责无权"向"权责一致"转变，并厘清职责，让大家能心无旁骛地干事创业。”在记者的走访中，不少街镇负责人表示。
变化
从“九龙治水”到“协同作战”
10月30日，增城区石滩镇开展乡镇机构改革党政机构集中挂牌揭牌。改革后，石滩镇共设10个党政机构，同时成立了综合治理委员会、公共服务委员会、综合行政执法委员会等统一指挥协调的工作平台。
“优化整合是部门设置的关键词，我们聚焦基层审批服务执法力量整合，优化机构编制和人员配置和完善服务管理体系，将原来内设的多个科室整合后组建成10个机构。”增城石滩镇相关负责人介绍。
广州市委编办相关负责人说，此轮深化镇街体制改革，广州市重点聚焦镇街机构设置不合理问题，突出加强党的领导和为民服务要求，统筹优化党政机构职能体系，着力构建简约高效的基层治理体制。
街道管理体制怎么理顺？广州将原来内设科室“向上对口”转变为“向下对应”，基层机构职能体系更趋优化协同高效。
改革后，增城石滩镇机构设置实现了3个“一”:公共服务一体化、建立一支综合执法队、成立统一指挥调度工作平台。
首先是“公共服务一体化”，设立公共服务办公室，负责公共服务、党群服务、政务服务等工作，让群众少跑腿，提供一站式办事服务；其次是“建立一支综合执法队”，设立综合行政执法办公室，整合了城市管理执法、自然资源和规划建设、生态环保、市场监管、卫生健康、镇区和乡村治理等方面的行政执法职权；再次是“成立统一指挥调度工作平台”，加强党的全面领导，建立综合治理委员会、公共服务委员会等统一指挥协调的工作平台，统筹负责辖区综合治理、公共服务、综合行政执法重大事项。
过去，职能相似的部门功能交叉，导致“九龙治水”，最终结果是“龙多不治水”，而现在经过整合统筹后，形成了“协同作战”的格局。
目前，白云区黄石街机构改革方案也已制定完成。“新成立的机构采取大科室制设置机构，统筹资源配置，强化协同合力。比如我们把民政、文体、卫生等相关科室整合成公共服务办公室，把法治、来穗、信访等部门或事业单位整合成综合治理办公室，更有利于提高基层工作效能。”黄石街党工委书记徐蕊说。
广州统筹推进乡镇机构改革，既做到实行限额管理、强化综合设置，又体现因地制宜、兼顾本地特色。如越秀、天河等六区的镇街设置应急管理办公室，突出强化应急管理能力建设；海珠、白云等七区的街道设置城市管理办公室，注重提升城市管理精细化水平；白云、南沙及增城部分环保任务较重的镇，设置生态环境保护办公室。
在从化北部的温泉镇，以文化旅游和美丽乡村为特色，通过职能合并后，初步形成了部门设置。“结合旅游业发展和乡村振兴的需要，我们在事业单位设置上，新设立乡村振兴服务中心，有针对性地推动这项工作。”该镇相关负责人说。
成效
从“看得见管不了”到“看见了马上管”
黄石街坐落在白云山麓、新规划的白云新城之中，社会情况复杂、管辖人口密度大，是典型的“城中村”，拆违一直是这里的“老大难”。
“以往街道想管，但自身却没有执法权，"看得见管不了"。”徐蕊说，区里的执法部门尽管有执法权，但很多时候又“顾不上”，难以及时深入一线发现和解决问题，属于“管得了但看不见”。
在此次改革中，广州探索实施执法权下沉，经过法定程序后由镇街行使城市管理等有关领域的行政执法权，使乡镇和街道权力由薄变厚、由虚变实，让基层在“看见了”的同时，能够做到“马上管”。
改革通过组建统一的综合行政执法机构，进一步优化了基层执法力量配置，形成强大的执法合力，有力推动了基层工作。“今年黄石街拆违任务35万平方米，目前已超额完成36.32万平方米。”在徐蕊看来，执法权下放让基层政府能管该管的事，提升了政府的权威性，让基层“看得见的问题也能管得着”。
“尤其是对于黄石街这样的街道十分重要，我们把执法用在管理上、把权力用在服务上，检查执法行动可以联合统一，也方便了群众和企业，加速推动城市更新工作和经济社会发展。”她说。
基层镇街机构设置和人力资源调配面向人民群众、符合基层事务特点，也为提高基层治理效能提供了坚实保障。
此前，南沙区按照广州市“令行禁止、有呼必应”工作要求，率先启动镇街管理体制机制创新，组建集中力量办大事的“六部一队四中心”。
“条块结合、协同作战”的部门构成，逐步为工作推进“赋能”。曾胜中说，不仅仅是应急安全工作，改革后的民生保障工作部集中了计生、劳保、社会救助等多项民生服务职能，居民的社会救助审核效率提升，民生保障工作也将改革前17项卫计办事流程精简为9项。“辖区居民办理民生保障事务实现了"只跑一次"和"只跑一个部门"。”
广州市委编办相关负责人表示，接下来全市将加强财政支撑保障，建立有效的财政激励机制。按照事权和支出责任相适应的原则，完善区对镇财政管理体制，加大对镇的财力倾斜力度，保障各镇聚财干事能力，加大对街道的经费保障力度，均衡各街道履行基本公共服务的能力，充分调动镇街经济社会管理的积极性与主动性，为推进基层治理、提升治理效能提供强力支撑。
可以预见的是，简约高效的基层管理体制和治理重心的下移，保证了基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。以改革创新的思路推动广州城市治理体系和治理能力现代化，基层治理不断焕发活力的背后，人民群众的获得感成色更足、幸福感更可持续、安全感更有保障。
■专家观察
广东省委党校教育长尹德慈：
超大城市党建引领基层治理的集成创新
尹德慈表示，近年来，广州市把构建“令行禁止、有呼必应”党建引领基层共建共治共享社会治理新格局作为推动超大城市治理科学化、精细化、智能化的总抓手，深入推进镇街体制改革，把加强党的建设的政治优势与放权赋能街道乡镇的制度优势转化为完善基层治理的强大效能，有力促进了城市治理体系和治理能力现代化，探索出超大城市基层社会治理迭代升级的集成创新。
在尹德慈看来，此次改革强化了乡镇党委（街道）党（工）委对区域内各类组织的集中统一领导，推动各级党组织深度融入基层治理大格局。同时，破解了长期以来制约乡镇街道机构设置不合理、权责不对等、“职责大、权力小”等难题，逐步构建起符合城乡实际的简约高效的基层管理体制，从而进一步畅通了基层公共服务、综治维稳、政务管理的资源配置和数据共享，提升了基层协同联动治理的制度效能。
“进一步提升镇街的基层治理效能，需要不断总结经验，加强统筹指导。”尹德慈建议，首先要推动党政机构整合设置，做到既实行限额管理、强化综合设置，又体现因地制宜、兼顾本地特色，提高镇街党组织整合资源、推动发展、解决实际问题能力，着力强化村居范围内各类党组织的组织力；其次要按照地域、规模、发展程度的差异性，有针对性放权赋能，赋予中心镇更多自主权；最后是优化完善镇街责权利配置，从纵向和横向保障镇街范围的各类公共服务和公共管理部门的高效协调运转。
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