城市更新的“供给侧”试验 政策创新、审批再造、活化用地，打出黄埔“方法论”组合拳
旧村改造中的火村。南方日报记者刘力勤实习生陈蔚一摄
暹岗旧改项目效果图。受访者供图
旧村改造中的大塱村。南方日报记者刘力勤实习生陈蔚一摄
城市更新过程中的“硬骨头”，被黄埔区、广州开发区火村旧改项目组迎面撞上了。
规则要求签约率达八成才能拆建，但3000多户居民里，让2400多户同时答应签约谈何容易？村民担心工程“烂尾”而不愿动迁，如何做通其思想工作？村改中一个环节卡壳影响后续流程怎么办？
这些问题曾是火村面临困境的“冰山一角”。火村的城市更新难题，也是黄埔区、广州开发区乃至广州的“通病”。作为全国首个区级“三旧”改造改革创新试点，黄埔区、广州开发区连续三年在全市“三旧”改造工作年度考核中排名第一。同时，该区也更早进入了改革深水区。
今年6月，黄埔区、广州开发区提出“确保三年、力争两年完成全区66条旧村改造拆迁任务”。“存量时代的土地资源"供给侧"结构性改革正在路上。”广州开发区党工委委员、管委会副主任黄东说：“我们强化政策创新，加快挖潜存量，探索出了一套黄埔"方法论"。”
南方日报记者李鹏程陈思勤
疏通拆建“中梗阻”
实现“签一片、拆一片、建一片”
新房在原本建有杂乱村舍的土地上，如雨后春笋般迅速生长。新楼封顶之后，楼内四层的三种房型，被装修成窗明几净的样板屋。火村村民茶前饭后来到新楼工地，光顾未来居舍的样板房。不知不觉间，整村签约率从去年的五成，跃升至当下的97%。
“我们索性把样板房建在新楼里，这样居民就不必担心"样板"无法"成真"。”负责火村改造项目的珠光城市更新集团副总裁杨中万笑言，首批29万平方米复建房按每户一套的比例建设，每家都能至少分得一套住房。
火村首批复建房如火如荼建设的同时，200间老年安置房率先在该村另一处土地上落成。村内70岁以上的老人可在这批房内原地安置。老年安置房多为28平方米的屋子，少数48平方米的套间供应给需要陪护的老人。每位老人可享受一日三餐，在此居住不另收水电费。
很多地方，上了年纪的老人外出寻找新租房相对困难。解决老人的居住问题，是提升旧改拆迁率的前提。“况且很多宅基地是在老人名下。”杨中万说：“因此我们会优先建好老年安置房。建的同时开展其他片区的签约、拆迁工作。这就是黄埔通行的"拆建并举"策略。”
2019年9月，黄埔区、广州开发区发布的“城市更新10条”政策，提出“快批、快拆、快建”目标。为此，该政策提出的多项突破性举措，为全省“三旧”改造提供了可复制、可推广的制度性成果。
除了“拆建并举”外，“城市更新10条”还设置了“灵活分片、动态调整”的原则，实现“签一片、拆一片、建一片”，有效解决了项目改造方案批复后批而不拆、拆不彻底、拆后不建的问题。
“以往的政策要求全部签约率达八成方可拆迁，户数较多的地区实现这样的签约率并不容易。”广州开发区城市更新局总工程师黄锦华介绍：“黄埔区、广州开发区另辟蹊径，在铁板的规定上做出了突破。火村就是采取分片签约的方式，当某一片区的签约率达标即可动拆。”
助推工程节奏的“城市更新10条”也为旧改营造了良好舆论环境。一般来说，征拆工作拖得越久，谣言四起的可能性就越大。这种情形会加深签约难度，从而造成恶性循环。“全市首创的"三快"机制，最终将实现政府、村集体、开发商、村民四方共赢。”黄锦华说。
黄埔下一步计划从强化计划管控规范拆迁行为、强化政策创新推动简政放权等三个方面来推进城市更新改造。
据广州开发区城市更新局党组书记、局长侯奔介绍，城市更新改造主体需严格按照黄埔区、广州开发区旧村改造补偿安置方案模板编制补偿安置方案，不得擅自突破政策原则和补偿标准，拆迁补偿安置方案未经街镇审核和备案并征得城市更新局同意、未按程序经村集体经济组织表决通过的，一律不得开展拆迁工作。
最近，该区将出台“城市更新10条”2.0升级版。未来还争取将更多权限下放。侯奔表示，结合该区向省争取“综合性授权”改革相关权限，将争取承接省的“三旧”改造标图建库审批权限，为黄埔区、广州开发区“三旧”改造争取更大的主动权。
城市更新“携手行”
“以建促拆”让学校与项目一起来
现有3000多孔姓人口的暹岗村是目前广州市最大的孔子后裔自然村。然而，村子里有限的教育资源，成了当地村民长久以来的“心病”。
“我们村没有自己的学校，孩子们享受到的教育资源还是相邻片区学校的分校——黄埔区玉树小学暹岗分校。”一位村民说：“在孔子后裔聚居的地方，这不能不说是个遗憾。”
如今，转机来了。暹岗村旧改完成后，当地将引进华南师范大学附属黄埔实验学校。该校坐落于大壮名城内，共设幼儿园36个班、九年一贯制学校72个班，全部采取公立办学模式，未来在校生人数将达到5000人。
该校进驻当地将极大提升暹岗旧改的配套水平。“按计划到明年秋季，学校就正式开始招生。”谢斌明显感到，此消息一出，暹岗村旧改的推进速度加快了。村里人为了孩子的教育，多次做尚未搬迁住户的工作。
然而，由于校址所在地有一处用地正在办理报批，按常规需要取得批复后，才能继续施工。“一旦建设工程规划许可证迟迟出不来，建校节奏就会被打乱，进而影响招生。”谢斌的担心源自他所经历的另一件事。
之前暹岗项目北边有一处100多平米的土地需变更用地性质。但建设方等了一年多，审批手续才陆陆续续走完。“上次仅是100多平米，这次涉及的面积更大。”令谢斌欣慰的是，黄埔区后来通过“承诺制信任审批、容缺审批、并联审批”，实行流程再造加快了审批进程。
“我们将现行流程中耗时最长的手续，从原来的串联流程中分离出来，避免了一个环节卡壳，整个工程受阻的情况。”侯奔解释称，建设审批环节从以往的60项压缩为3项，审批时间最快将从1年半压缩到3个月。
宛如“及时雨”一般的改革，让华南师范大学附属黄埔实验学校的开工如期进行。“容缺审批只需街道出面做担保；项目方半年内补齐手续即可。”侯奔表示，流程简化的初衷是力求更快推进城市更新。而城市更新并不是简单的建造工程，它需要与改善民生相结合，进而打造宜居宜业宜游品质城市。
据统计，在黄埔区全区的城市更新项目中，已新建成教育、医疗、休闲、商业等公共服务设施达24万平方米。全区旧村改造全面完成后，可提供公服用地430公顷，计划新增公配建筑面积690万平方米。
化零为整“拼积木”
成片开发以“亩产”论英雄
早年，土地资源较为丰富的时期，黄埔区、广州开发区就已尝到了节约集约用地的“甜头”。以宝洁、安利为代表，两家企业用地面积均不超过10公顷，但2011年产值均超过350亿元，地均产值分别达到36.07万元/平方米和66.05万元/平方米。以少量用地产出更大效能，黄埔区、广州开发区因此在2013年获评全国土地节约集约先进单位。
2018年数据统计显示，该区每平方公里产出7.9亿元。“然而，相比于国内其他先进地区，我们区的土地节约集约利用空间还很大。”黄东谈到，步入土地存量时代，如何优化土地整备，创新节约集约用地，就成为城市更新工作的重要抓手。
大塱村旧改就是黄埔区、广州开发区创新节约集约用地利用的典型样本。其实，当大塱村项目启动时，政府一度感到为难。
“起步阶段的开发区像一张白纸，人们可以从容绘出想要的图案。如今的大塱村则已是一块"老区"，容不得随心所欲地规划。”黄锦华说。
改造前，大塱村土地权属混杂，政府储备用地与萝岗社区留用地、大塱旧村用地相互交叉，无法独立开发，土地利用低效。从城市上空俯瞰，旧城镇、旧厂房、旧村庄如同一块块低矮的“阴影”。如果改造进程“东一榔头西一棒子”，效益往往不明显，也会容易留下根治不掉的“伤疤”。
“土地类型不同、土地片区零碎，根本不能引进大产业、大项目，否则跨界到其他土地上去，就是违规。”黄埔区萝峰街道副主任高林谈道：“如果能像拼积木那样，把互不连接的同种用地类型拼凑在一起，合并、连片开发，就能实现化零为整、土地活化。”
这就是该区构建新型节约集约用地的要义。大塱村通过土地腾挪、规整，把土规规模及转用指标置换，同时引入宝能、多益网络等品牌企业合作开发，形成整块的商业商务用地。
“支离破碎”的不同类型土地终于连接成片。该村将整备后的17.1公顷留用地交政府反购后公开出让，土地出让金达17.2亿元。利用这笔土地出让金，在剩余的村留用地正开发建设约35万平方米的高端购物中心及商务中心。
“建成后的集体物业资产价值将大幅攀升，且每年可获取的租赁收益十分可观。同时，大塱村周边还建成大型现代社区保利罗兰、广州开发区第二小学、人才集团幼儿园等公共配套类项目。”高林说。
■样本
广州最大旧改项目之一：
终结十年“停摆期”
茅岗村旧改提速了
8月28日，茅岗村迎来了喜庆的舞狮队。随着钟鼓齐鸣，茅岗路以西城中村改造项目塘口片区宣布了好消息：5栋复建房动工仪式即将举行。
作为2010年就列入广州市52条全面改造城中村名单的项目，继西华片9栋复建房精装样板间开放、二期9栋复建房顺利动工之后，茅岗村的改造“进度条”又拉快了。
组织保障是最大原动力
“旧改经验中，最重要的一条，是要有组织的强大保障。”参与茅岗路以西城中村改造项目的广州市腾顺投资有限公司总经理王建明谈起旧改深有感触：“茅岗这种耗时长达十年的老旧改项目，涉及新旧政策的衔接、历史遗留问题的解决。顶层设计、组织保障非常关键。”
茅岗旧改项目占地面积79.5万平方米，是个巨型项目。改造后计算容积率总建筑面积为227.43万平方米。但在过去一段时间，该项目由于缺乏有效政策支撑，签约率停滞不前。
项目的转机源于去年黄埔区、广州开发区出台的“城市更新10条”政策。近期，该区进一步出台首个党建引领旧村拆迁的“铁军8条措施”后，王建明更加感到了项目组的干劲：“旧改工作有了更多强有力的政策依据，工作人员也更有底气了，项目进展突飞猛进。”
“铁军8条措施”，从队伍锻造、激励措施等多方面强化党对旧村拆迁工作的全面领导。鱼珠街道专门派驻了一位副主任指导签约拆迁工作。王建明形容道：“资源力量自上而下，一贯到底”。
自11月1日启动集体物业签约，茅岗项目仅用时1个月便完成134宗集体物业100%签约，并为改造项目创造42万平方米的可建用地，集体物业收入翻倍。如今，茅岗改造范围内，不仅塘口复建房启动建设，茅岗26万平方米的复建集体物业的工程建设也全面铺开。
作为鱼珠片区数字经济与人工智能经济走廊的起点，项目业态定位将紧扣广州人工智能与数字经济试验区鱼珠片区功能规划主题，满足区域发展所需的系列生活配套。
“茅岗位于天河区东部和黄埔中心区交界处，是鱼珠临港经济区和广州国际金融城交汇的重要节点，更是广州城市发展东进战略的必经之路。”茅岗经联社党委第一书记俞廷慧指出，在鱼珠片区的高速发展的大潮下，茅岗改造项目定位为生态居住组团，这里地理位置得天独厚，房屋出租、集体物业收益将不断高涨。
期待迎来摇珠分房的一刻
复建房动工仪式现场，许多村民一路见证了茅岗改造进程。
塘口街坊梁伯枢直言，塘口自去年5月28日启动开拆后，自己一直关注开拆进度，看到村里从密密麻麻的村屋逐渐变得开阔明朗，今日终于迎来破土动工，内心非常激动。
王建明介绍，茅岗改造项目采取原址回迁方式安置，塘口复建房共建10栋精装修复建房，建筑面积约为22.8万平方米，规划包括小学、地下车库、活动中心、休闲健身广场等公建配套设施，满足回迁村民生活配套需求。
“茅岗路以西城中村改造项目作为黄埔港片区的重点推进旧村项目，项目整体签约率早已超过80%。”俞廷慧介绍，根据区政府“三年改造两年完成”旧改作战蓝图，鱼珠街道、茅岗社区也立下责任状，牵头改造项目公司启动“百日攻坚”动签行动，争取项目整体签约率突破90%。
项目合作企业方为此克服重重困难，如期开放样板间给广大村民参观，以加强村民对项目改造的信心和支持。“不仅回迁户型丰富，还全方位提升了瓷砖、门扇、地板、五金、门锁、洁具的装修档次，满足村民美好生活的愿望。”王建明说。优质的回迁房让村民有了改造信心，有效促进了签约率的提升。
为了让改造范围内的村民尽快回迁，茅岗改造项目于7月24日开展了西华、塘口、沙井剩余已收房屋的集中拆除行动，短短时间内共计拆除房屋42栋，开拆面积超过10000平方米，给安置房的动工建设腾出了空间。
“相信塘口很快可以迎来新楼林立、摇珠分房的一刻。”梁伯枢说：“我们也会坚定支持茅岗改造复建，希望政府、街道、社区以及改造合作方能加快改造进度，保质保量完成塘口复建房建设，期待早日返回家园。”
解码“城市更新10条”
1规划管控
成立区城市更新规划专业委员会。编制区城市更新总体规划。
2计划管理
按季度编报区城市更新年度实施计划，重点项目可随时申报。
3土地整合
鼓励重点区域连片成片改造，试行整地块、整村纳入标图建库。
4模式创新
允许产权单一的“商改商”等类型项目参照旧厂改造政策执行。
5拆迁前置
试行旧村改造项目实施方案“先签约、后批复”。
6动态分片
实现“签一片、拆一片、建一片”。
7容缺审批
从现行审批流程60项压缩为3项，审批时间最快将从1年半压缩到3个月。
8指标奖励
根据当年计划新增改造和完成改造的面积规模，可预支50%“三旧”改造奖励新增建设用地计划指标。
9精准管控
加强“资金与信用、进度与效益、公配与产业”等重要事项的全流程监管。
10监督检查
对极少数被拆迁人为谋求不当利益阻挠拆迁损害大多数被拆迁人利益的行为，村集体可制定符合实际的“村规民约”对其采取必要的处置措施。
黄埔区、广州开发区城市更新历程回顾
1.自发探索阶段（2009年之前）：
全区探索通过政府统筹整体搬迁，同区异地安置的改造方式，腾出的土地交由政府公开出让，按全区布局引入产业项目，取得一定的成效。
2.全面启动阶段（2009年至2012年）：
重点推进全面改造项目，以拆除重建为主，侧重城市硬件设施的改善。
3.总结反思阶段（2012年至2015年）：
利用权限下放的契机，逆势加速推进“三旧”改造工作，通过探索征地拆迁、土地整备、腾挪、留用地合理办证等创新方式，尝试分阶段改造、用地指标奖励等一系列创新举措。
4.磨合调整阶段（2016年至2018年）：
从以往全面改造为主，转变为在统一规划下、根据被改造对象的特点、采取全面改造与微改造并重结合的方式，更加注重挖掘产业内涵和传承历史文化，并争取更多的政策支持、先行先试。
5.创新发展阶段（2018年9月起）：
黄埔区、广州开发区成为省“三旧”改造改革创新试点。试点期内，将完善“三旧”改造相关体制机制，形成可复制、可推广的制度性成果。
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